Kein Einblick in technische Unterlagen von Wahlmaschinen

Ein Urteil setzt dem Informationsfreiheitsgesetz Grenzen: Der Schutz von Geschäftsgeheimnissen ist absolut und keiner Abwägung zugänglich, auch nicht, wenn es um die Überprüfung von elektronischen Wahlmaschinen geht.

Die Berufung auf den Schutz geistigen Eigentums sowie von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen erweist sich als wirkungsvolle Waffe zur Abwehr von Anträgen auf Akteneinsicht nach den Bestimmungen des Informationsfreiheitsgesetzes. Ob bei den Bürgermeisterwahlen in Cottbus oder anlässlich einer Bundestagswahl in Bonn - wo immer Bürger in den letzten Jahren Einspruch gegen die Stimmabgabe an Wahlcomputern erhoben, erfolgte die Zurückweisung stets nach demselben Muster: Weil dem Gesetz nach zulässig, sei der Einsatz elektronischer Stimmerfassungsgeräte kein Wahlfehler gewesen. Und einen konkreten Anhaltspunkt für eine Manipulation hätten der oder die Einsprechende nicht vortragen können.

Doch wie sollten sie den Verdacht der Manipulation je begründen können? Während das Verfahren der klassischen Wahl mit Papier und Stift für jeden transparent ist - und sein kann, ohne das Wahlgeheimnis oder die Integrität der Wahl zu gefährden - entzieht die Verwendung von Wahlgeräten die Erfassung, Speicherung und Zählung der Stimmen den Augen der Bürger. Selbst die Wahlvorstände müssen an die Korrektheit des von dem Kassenbondrucker in dem Gerät ausgedruckten Ergebnis glauben.

Grenzen der Informationsfreiheit

Die Zulassungsvoraussetzungen und Prüfungen der Sicherheit vor äußerlich nicht erkennbaren Angriffsmöglichkeiten auf die in der Bundesrepublik bisher eingesetzten Wahlgeräte des niederländischen Herstellers Nedap bildeten den Gegenstand einer Klage nach dem Informationsfreiheitsgesetz (IFG), die das Verwaltungsgericht Braunschweig zu entscheiden hatte (Az.: 5 A 188/06). Das Verfahren auf Einsicht in die Zulassungsunterlagen der Nedap-Wahlcomputer hatte einer der Verfasser im Rahmen seiner Recherchen als Berliner Korrespondent der c't mit Unterstützung des Heise-Verlags angestrengt.

Auf den Anfang 2006 nach dem IFG gestellten Antrag zur Einsicht in die vollständigen Unterlagen der Bauartzulassung hatte die für die technische Prüfung zuständige Physikalisch-Technische Bundesanstalt (PTB) mit der Zustimmung des Herstellers lediglich den Ergebnisbericht übersandt, nicht jedoch die darin aufgeführten Anlagen, welche die Grundlage der Baumusterprüfung bilden. Den dagegen gerichteten Widerspruch wies die PTB zurück.

Nach dem IFG können Behörden Auskunftsersuchen unter anderem ablehnen, wenn die verlangten Informationen die wirtschaftlichen Interessen von Unternehmen berühren. „Der Anspruch auf Informationszugang besteht nicht, soweit der Schutz geistigen Eigentums entgegensteht“, heißt es im § 6 des am 1. Januar 2006 in Kraft getretenen Gesetzes; „Zugang zu Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen darf nur gewährt werden, soweit der Betroffene eingewilligt hat“. Doch während die Datenschutzregelung des § 5 IFG immerhin noch eine Abwägungsklausel enthält („Zugang zu personenbezogenen Daten darf nur gewährt werden, soweit das Informationsinteresse des Antragstellers das schutzwürdige Interesse des Dritten am Ausschluss des Informationszugangs überwiegt oder der Dritte eingewilligt hat“), sieht das Gesetz in Bezug auf Firmengeheimnisse keine vergleichbare Interessenabwägung vor. Das Fehlen einer Abwägungsmöglichkeit war aber schon im Gesetzgebungsverfahren umstritten.

Unentschieden

Aufgrund dieser Gesetzeslage konnten die Braunschweiger Richter nicht abwägen, ob das Öffentlichkeitsprinzip bei Wahlen schwerer wiegt als der Schutz von Firmengeheimnissen; wie aus der nun vorliegenden Urteilsbegründung hervorgeht, sah die 5. Kammer keinen Spielraum für die Aufhebung des Widerspruchbescheids der PTB. Die Regelungen des § 6 IFG „gelten absolut und unterliegen keiner Abwägung“, stellt sie in der Begründung fest. „Aufgrund des eindeutigen Wortlauts“, entschied die Kammer, „sowie des Willens des Gesetzgebers, der eine Abwägung gerade ausschloss, ist daher auch aufgrund von allgemeinen Rechtsgrundsätzen im Rahmen einer Auslegung für eine Abwägung kein Raum“.

Jedes Begehren nach Auskunft muss demnach scheitern, sobald der Informationszugang Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse tangiert. Die Rechtsprechung versteht darunter jede die kaufmännische oder technische Unternehmensseite betreffende Tatsache, die im Zusammenhang mit einem wirtschaftlichen Geschäftsbetrieb steht, nicht offenkundig ist, nach dem bekundeten Willen des Unternehmens geheim gehalten werden soll und den Gegenstand eines berechtigten wirtschaftlichen Interesses des Unternehmens bildet. Unter diese Definition fällt zwar auf den ersten Blick jedes als wettbewerbsrelevant erklärte Know-how - was ein Firmengeheimnis ist, wird so scheinbar durch das jeweilige Unternehmen bestimmt. Der dem Zivilrecht entlehnte Begriff des „berechtigten wirtschaftlichen Interesses“ verhindert aber willkürliche Entscheidungen, indem er den Geheimhaltungswillen einer objektiven Überprüfung zugänglich macht. Jedoch eröffnet dieser Begriff dem Gericht nicht die Möglichkeit zu einer Abwägungsentscheidung zwischen Geheimhaltungsinteresse einerseits und Informationsinteresse andererseits.

Der Prüfbericht der PTB enthält in den entscheidenden Punkten lediglich summarische Bewertungen, in denen eine Anforderung der Bundeswahlgeräte-Verordnung („Das Wahlgerät ist so konstruiert, dass ... auch eine Veränderung der installierten Software durch unbefugte Dritte nicht unbemerkt bleibt“) zitiert und mit einem „OK“ quittiert wird. Bei den im Anhang aufgeführten 36 Anlagen indes handelt es sich um die der Prüfung zugrunde liegenden Dokumente - technische Spezifikationen, Abbildungen, Bedienungsanleitung, Konstruktionsunterlagen, Funktionsbeschreibungen, Programmdokumentation, bis hin zum kommentierten Quellcode und dem lauffähigen Programm des Nedap-Wahlgerätes. Die Anlagen des Prüfberichts seien „so ausführlich, dass sie einen Nachbau des Wahlgerätes ohne weiteres zulassen“, folgte die Kammer der Argumentation von PTB und Nedap. „Die Unterlagen sind lediglich drei Mitarbeitern der Beklagten und damit nur einem begrenzten Personenkreis bekannt“. Würden die Informationen an einen größeren Kreis gelangen, sei die Wettbewerbsfähigkeit Nedaps beeinträchtigt, „weil Dritte in der Lage wären, vergleichbare Wahlgeräte zu produzieren und vom langjährigen Forschungs- und Entwicklungsaufwand der Beigeladenen zu profitieren“.

Firewall Urheberrecht

In dem konkret vorliegenden Fall ist die Architektur und Funktionsweise zugelassener Wahlcomputer noch durch eine zweite Firewall vor der Einsichtnahme geschützt. So stellt das Gericht fest, dass es sich bei den Prüfunterlagen um geistiges Eigentum in Gestalt urheberrechtlich geschützter Werke handelt. Nach dem Urheberrecht ist es allein dem Urheber - also Nedap - vorbehalten, den Inhalt des Werkes zu veröffentlichen oder zu beschreiben. Das Erstveröffentlichungsrecht impliziert insbesondere das Recht, die Einsicht in das geschützte Werk zu gewähren oder zu versagen, und es ist, so die Kammer, „durch die Übergabe der Prüfunterlagen an die Behörde nicht erloschen“. In das Erstveröffentlichungsrecht würde die PTB jedoch eingreifen, wenn sie das Werk ohne die Zustimmung Nedaps der Öffentlichkeit zugänglich machte, und „dafür reicht schon die Kenntnisgabe an einen einzelnen Antragsteller aus, weil es nicht auf die tatsächliche Kenntnisgabe an eine Vielzahl von Personen ankommt, sondern auf deren abstrakte Möglichkeit der Kenntnisnahme“.

Deshalb lasse auch der § 45 Abs. 1 UrhG, der den Werkschutz ausdrücklich „zur Verwendung in Verfahren vor einem Gericht, einem Schiedsgericht oder einer Behörde“ einschränkt, keine das Veröffentlichungsrecht begrenzende Auslegung zu. Diese Norm beziehe sich lediglich auf das Herstellen einzelner Vervielfältigungsstücke in Gestalt von Kopien für Verfahrensbeteiligte und sei hier nicht anwendbar. Zwar sei es nicht prinzipiell ausgeschlossen, dass auch unveröffentlichte Werke in behördlichen und gerichtlichen Verfahren vervielfältigt würden, es sei denn die „Vervielfältigungsstücke wären nicht zur Verwendung in einem Verfahren herzustellen, sondern wären das Ziel des Verfahrens“. Als tragende Erwägung führt es dabei an, dass das Erstveröffentlichungsrecht des Urhebers andernfalls entkernt würde. Über das IFG stünde sonst generell jedem der Zugang zu einem solchen Werk offen. Es sei aber gerade das Vorrecht des Urhebers, zu bestimmen, ob und wann sein Werk für die Öffentlichkeit bestimmt ist.

In gleicher Weise helfe auch die Berufung auf den eigenen wissenschaftlichen Gebrauch nach § 53 Abs. 2 Nr. 1 UrhG nicht weiter; diese Norm „setzt eine Veröffentlichung bzw. die Befugnis der Behörde dazu voraus und kann nicht über ein noch bestehendes Veröffentlichungsrecht hinweghelfen“, urteilt die Kammer. „§ 53 Abs. 2 Nr. 1 UrhG eröffnet für die Behörde damit nicht die Möglichkeit, eine Vervielfältigung eines Werkes herzustellen, das Gegenstand des Informationszugangsantrags ist, solange dies eine unzulässige Veröffentlichung ist, denn sie würde das Werk damit aus der internen Betriebssphäre heraus der allgemeinen Öffentlichkeit zugänglich machen“.

Keine verfassungsrechtlichen Bedenken

In der Urteilsbegründung setzt sich die Kammer unter mehreren Blickwinkeln auch mit der Frage auseinander, ob die Norm des § 6 IFG möglicherweise verfassungswidrig sei und es darauf für die Entscheidung im Verfahren ankomme. In diesem Fall hätte sie durch einen Vorlagebeschluss nach Art. 100 Grundgesetz das Problem dem Bundesverfassungsgericht zur Normenkontrolle vorlegen müssen. Bei der Prüfung dieser Frage gelangte sie jedoch zu einem negativen Ergebnis. Denn selbst wenn die ungleiche Gewichtung beim Schutz der personenbezogenen Rechte und des Schutzes von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen verfassungswidrig sein sollte, bliebe es dennoch ins Ermessen des Gesetzgebers gestellt, wie er gegebenenfalls die Gleichheit herstellt: Er könnte dies nämlich auch tun, indem er die Abwägungsklausel beim Schutz personenbezogener Daten streicht und den § 5 ebenso absolut ausgestaltet wie den § 6. Dies allein reiche nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts dafür aus, eine Bedeutung der Regelung für die Einzelfallentscheidung zu verneinen, sodass es in der Beziehung auf eine mögliche Verfassungswidrigkeit nicht ankomme.

Eine Verfassungswidrigkeit des § 6 IFG lässt sich nach Meinung des Gerichtes auch nicht unmittelbar aus dem Art. 5 GG herleiten. Die darin garantierte Informationsfreiheit erstrecke sich jedoch nur auf allgemein zugängliche Quellen, „wozu amtliche Informationen vor dem Inkrafttreten des Informationsfreiheitsgesetzes gerade nicht gehörten“, wie die Kammer betont. Durch das IFG seien amtliche Informationen nun allgemein zugängliche Quellen geworden, aber dazu war „der Gesetzgeber nach einhelliger Auffassung aus Art. 5 GG nicht verpflichtet“ und deshalb könne im Umkehrschluss die Regelung auch nicht an Art. 5 GG gemessen werden. Die öffentliche Zugänglichkeit habe der Gesetzgeber im Rahmen seiner Befugnis zur Schaffung und Ausgestaltung eines Informationsfreiheitsgesetzes geregelt, und in diesem Rahmen sei er „frei, den Informationszugang zu Gunsten des Schutzes geistigen Eigentums und der Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse zu beschränken“.

Schließlich ergäben sich auch aus dem Grundsatz der Öffentlichkeit der Wahl „keine durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken gegen § 6 IFG“. Zwar fände bei Wahlgeräten der Vorgang der Auszählung der Stimmen, der bei der Verwendung von Stimmzetteln öffentlich ist, im Gerät statt, und es existieren keine Stimmzettel mehr. „Aber auch, wenn man diese Vorschriften der Bundeswahlordnung als verfassungsrechtlich zwingend ansieht, führt dies nicht ohne weiteres zur Annahme der Verfassungswidrigkeit von § 6 IFG und zur Vorlage des vorliegenden Verfahrens nach Art. 100 GG“. Denn die verfassungsrechtlichen Bedenken könnten auch im Wahlprüfungsverfahren geltend gemacht werden und es läge im gesetzgeberischen Ermessen, ihnen bereichsspezifisch in einem Spezialgesetz Rechnung zu tragen. In der mündlichen Verhandlung hatte die Vorsitzende der 5. Kammer, Ulrike Schlingmann-Wendenburg, dazu ausgeführt, dass man sich zum Beispiel eine Änderung der Bundeswahlgeräte-Verordnung dahingehend vorstellen könnte, dass die Bauartzulassung in einem öffentlichen Verfahren zu erfolgen hat.

Was das Bundesinnenministerium von derartigen Erwägungen hält, hat es das Bundesverfassungsgericht in den noch schwebenden Wahlprüfungsbeschwerden einiger Bürger gegen die Bundestagswahl 2005 bereits wissen lassen. „Aus dem Öffentlichkeitsprinzip ergibt sich“, so das BMI, „kein Anspruch gegen das Bundesministerium des Innern oder die Physikalisch-Technische Bundesanstalt auf Einsichtnahme in die Unterlagen zur Zulassung der Wahlgeräte von Nedap.“ Indem das Innenministerium unbeirrt am Blackbox-Voting festhält, schwingt sich die Exekutive, die in einer Demokratie ja nur der Treuhänder der Wahlorganisation ist, zum Herren des Wahlverfahrens auf. Man darf nun gespannt sein, ob die Karlsruher Richter dies als mit dem Grundgesetz vereinbar durchgehen lassen. (jk)