Interview zur Netzneutralität: Notwendig für Wettbewerbsfähigkeit?

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In den USA ist die Debatte um die Neutralitätsverpflichtung der Internet Service Provider entbrannt. In Europa steht die Diskussion noch am Anfang. Die Juristin und Informatikerin Dr. Barbara van Schewick nimmt Stellung.

In den USA ist die Debatte um die Neutralitätsverpflichtung der Internet Service Provider entbrannt. In Europa steht die Diskussion noch am Anfang.

Dr. Barbara van Schewick hat in den USA schon zur Netzneutralität geforscht, bevor das Thema in der großen Politik angekommen ist. Van Schewick verfolgt die heftig tobende US-Gesetzesdebatte jetzt von der TU Berlin aus, wo die Juristin und Informatikerin als Senior Researcher in der Telecommunication Networks Group tätig ist. Sie ist überzeugt, dass sich ein Verzicht auf Regelungen gegen die Diskriminierung von Angeboten negativ auf Innovation und Wettbewerb auswirken würde – auch in Europa.

heise online: Frau van Schewick, wie kommt es, dass in den USA die Debatte um Netzneutralität derart erbittert geführt wird?

Dr. Barbara van Schewick: Im vergangenen Herbst hat die Federal Communications Commission (FCC) seit Jahrzehnten bestehende Regeln zur Regulierung der Betreiber von Breitband-Telefonnetzen aufgehoben. Seitdem sind weder Telefon- noch Kabelnetzbetreiber verpflichtet, unabhängigen Internet-Service-Providern Zugang zu ihren Netzen gewähren. Zwar hat die FCC sich gleichzeitig in einem Policy Statement zum Prinzip der Netzneutralität bekannt, doch das ist nicht bindend. US-amerikanische Netzbetreiber unterliegen daher derzeit keinen Neutralitätsverpflichtungen.

heise online: Was folgt daraus?

van Schewick: Anwendungsentwickler, Inhalteanbieter und Verbraucherschützer fürchten, dass die Netzbetreiber ihre Kontrolle über die physikalischen Netze ausnutzen, um den Transport unabhängiger Anwendungen und Inhalte zu verlangsamen oder sogar ganz von ihren Netzen auszuschließen. Sie fordern deshalb vom amerikanischen Kongress, in das gegenwärtig erarbeitete neue Telekommunikationsgesetz auch Regeln aufzunehmen, die ein solches Verhalten verbieten.

heise online: Was ist das Interesse der Netzbetreiber?

van Schewick: Die Netzbetreiber sehen die Chance, ohne Netzneutralitätsregeln stärker vom wirtschaftlichen Erfolg der Inhalte und Anwendungen profitieren zu können. Für sie geht es um viel Geld. Sie haben daher eine Lobbying-Schlacht zur Abwehr von Netzneutralitätsregeln begonnen.

heise online: Was wird Europa tun?

van Schewick: Eine umfassende Verpflichtung zur Netzneutralität, wie sie in den USA diskutiert wird, gibt es in Europa bislang nicht. Im Telekommunikationsrecht haben die Regulierungsbehörden zwar die Möglichkeit, Netzbetreiber unter bestimmten Bedingungen zur Neutralität zu verpflichten, aber das geschieht bislang nicht. Auch im Kartell- und Wettbewerbsrecht gibt es einzelne Regelungen gegen die Diskriminierung von Marktteilnehmern. Diese sind jedoch nur unter bestimmten Voraussetzungen anwendbar und der rechtliche Spielraum wird von den Netzbetreibern auch genutzt. So hat zum Beispiel Vodafone angekündigt, ab 2007 die Nutzung von Internet-Telefonie-Anwendungen über sein UMTS-Mobilfunknetz technisch zu verhindern.

heise online: Werden sich Gesetzgeber in Europa nach der US-Debatte mit dem Thema beschäftigen?

van Schewick: In der Tat wird das Thema im Rahmen der Überprüfung des europäischen Rechtsrahmens für elektronische Kommunikationsnetze jetzt auch bei uns diskutiert. So hat die niederländische Regierung die EU-Kommission gebeten, Netzneutralitätsregeln in das europäische Recht aufzunehmen. Die EU-Kommission hält dagegen – wie aus einem letzte Woche veröffentlichten Arbeitspapier hervorgeht – die bestehenden Regeln grundsätzlich für ausreichend. Ich wundere mich eigentlich, dass das Thema bei uns nicht weiter oben auf der Agenda steht.

heise online: Warum ist es denn aus ihrer Sicht so wichtig?

van Schewick: In einer Welt ohne Netzneutralitätsregeln können die Netzbetreiber bestimmen, wofür das Netz genutzt wird. Konkurriert eine Anwendung mit einer Anwendung der Netzbetreiber, können sie sie von ihrem Netzwerk ausschließen. Die an das Netz angeschlossenen Kunden haben dann keine Möglichkeit mehr, die Anwendung zu nutzen. So haben Telefonnetzbetreiber nicht unbedingt ein Interesse daran, ihre Telefonkunden an Internet-Telefonieanbieter zu verlieren – ein guter Grund, die Nutzung von Internet-Telefonie einfach technisch zu verhindern. Wegen der damit verbundenen Werbeeinnahmen möchte ein Netzbetreiber seine Kunden am liebsten auf sein eigenes Portal leiten – ein guter Grund, Zugriffe auf das eigene Portal schneller zu transportieren und damit dessen Nutzung für die Kunden attraktiver zu machen. Über Erfolg oder Misserfolg von Anwendungen bestimmen dann nicht mehr der Markt, sondern die Netzbetreiber.

heise online: Netzbetreiber wollen auf die Art selbst an bestimmten Inhalten oder Anwendungen verdienen?

van Schewick: Genau. Die Netzbetreiber könnten das Recht zur Diskriminierung als zusätzliche Geldquelle nutzen. In der günstigen Basis-Version des Internet-Zugangs ist die Nutzung bestimmter Anwendungen technisch ausgeschlossen. Wollen die Nutzer diese Anwendungen verwenden, müssen sie ein teureres Premium-Paket wählen, bei dem ihr Internetzugang für diese Anwendung freigeschaltet wird. Die Möglichkeit zum Online-Banking muss zum Beispiel extra gekauft werden. Statt den Nutzer zahlen zu lassen, kann ein Netzbetreiber auch den Anwendungs- oder Inhalteanbieter zur Kasse bitten. Etwa nach dem Motto: "Ihre Videokonferenzsoftware soll in meinem Netz nutzbar sein? Gegen Zahlung einer angemessenen Gewinnbeteiligung ist dies sicher möglich." Dass solche Szenarien keine abwegigen Gedankenspiele sind, zeigen zahlreiche White-Papers von Netzausrüstern wie Cisco, in denen den Netzbetreibern derartige Strategien nahe gelegt werden.

heise online: Wer verliert bei dem Geschäft?

van Schewick: Für Anwendungsentwickler und Inhalteanbieter führt das Modell dazu, dass die Entwicklung neuer Anwendungen weniger attraktiv wird. Besonders betroffen sind die vielen kleinen Entwickler, von denen traditionell Innovationen und neue Anwendungen kommen. Die meisten erfolgreichen Internet-Anwendungen wurden von Tüftlern in der Garage entwickelt, die nicht in der Lage sind, sich gegen Netzbetreiber durchzusetzen oder die Nutzung des Netzes zu erkaufen. Hätten die Netzbetreiber schon früher so diskriminieren können, wie sie sich das jetzt vorstellen, hätte es Google oder EBay vielleicht nie gegeben und manch andere erfolgreiche Anwendung auch nicht. Diese Gefahr ist nicht nur für Anwendungsentwickler von Bedeutung: Es sind die Anwendungen, die das Internet für Nutzer wertvoll machen; gleichzeitig trägt Innovation auf der Anwendungsebene in erheblichem Maße zum Wirtschaftswachstum bei. Letztlich bedroht das Fehlen von Netzneutralität sogar die Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Wirtschaft.

heise online: Warum?

van Schewick: Die Nutzung des Internets ist für die Wirtschaft inzwischen zur Selbstverständlichkeit geworden. Viele Geschäftsprozesse hängen davon ab. Die geschickte Nutzung internetgestützter Anwendungen kann einem Unternehmen einen entscheidenden Wettbewerbsvorteil verschaffen. Bislang können Unternehmen neue internetgestützte Anwendungen einführen, ohne die Netzbetreiber um Erlaubnis zu fragen oder die dadurch erzielten Gewinne mit den Netzbetreibern zu teilen. Wenn europäische Netzbetreiber diese Zustimmung verweigern, verzögern oder sich teuer bezahlen lassen können, gerät ein europäisches Unternehmen gegenüber Unternehmen aus Ländern mit Netzneutralitätsregeln schnell in Nachteil.

heise online: Wird dieser Zusammenhang von Politik und Unternehmen nicht wahrgenommen?

van Schewick: Für uns ist es selbstverständlich, dass wir über das Internet alle Anwendungen und Inhalte erreichen können. Bis jetzt hat dies auch ohne Netzneutralitätsregeln funktioniert. Viele fragen sich deshalb, warum wir plötzlich Netzneutralitätsregeln brauchen. Dass Diskriminierung bis jetzt kein Problem war, liegt jedoch nicht daran, dass Netzbetreiber daran sowieso kein Interesse hätten. Vielmehr waren die bestehenden Netze technisch gar nicht in der Lage, zwischen verschiedenen Anwendungen und Inhalten zu unterscheiden.

Das hat sich inzwischen geändert. Für Politiker und Unternehmen sind die Zusammenhänge schwer zu durchschauen. Firmen wie Google und Ebay, die von Diskriminierung direkt betroffen wären, haben die Gefahr erkannt. Die meisten Firmen, die das Internet im Rahmen ihrer Geschäftstätigkeit so selbstverständlich wie das Telefon nutzen, kämen dagegen nie auf die Idee, dass in Zukunft die Netzbetreiber die Hand aufhalten könnten, wenn sie mit einer neuen Anwendung das Internet benutzen wollen. Sie fühlen sich daher von der Debatte nicht betroffen.

heise online: Welche Empfehlungen würden Sie also den europäischen Regulierern geben?

van Schewick: Ich würde auf jeden Fall Netzneutralitätsregeln einführen und verbieten, dass Netzbetreiber den Transport von fremden Anwendungen oder Inhalten verlangsamen oder sie von ihrem Netzwerk ausschließen dürfen. Bei der Frage, ob man auch die Einführung von Quality of Service verbieten sollte, wäre ich dagegen nicht so streng. Es gibt in der Praxis Dienste, die einen höheren Bedarf an Bandbreite haben oder Verzögerungen weniger gut vertragen können.

Dies gilt zum Beispiel für Videokonferenz-Anwendungen im Vergleich zu E-Mail. Hier kann es sinnvoll sein, Quality-of-Service-Mechanismen einzuführen, die Anwendungen mit unterschiedlichen Bedürfnissen im Netzwerk unterschiedlich behandeln. Auch wenn man darüber streiten kann, ob eine derartige Differenzierung wirklich die beste Lösung ist, würde ich ein komplettes Quality-of-Service-Verbot als zu großen Eingriff in die Gestaltungsfreiheit der Unternehmen ansehen. Lässt man die Nutzung dieser Technologie zu, müsste aber sichergestellt werden, dass sie nicht dazu genutzt wird, Programme unterschiedlich zu behandeln, die zur selben Klasse von Anwendungen gehören, aber von unterschiedlichen Anbietern stammen.

heise online: Wie wird es in den USA ausgehen?

van Schewick: Das ist schwer zu sagen, weil so viele verschiedene Gesetzesvorschläge auf dem Tisch liegen. Die Vertreter von Netzneutralität haben es allerdings nicht leicht, sich in Washington Gehör zu verschaffen. Es ist wohl so, dass die mit dem Telekommunikationsthema vertrauten Lobbyisten entweder für die Telekommunikationsfirmen und die Kabelnetzbetreiber arbeiten oder schon für sie gearbeitet haben. Es ist daher schwer, Lobbyisten zu finden, die bereit sind, für die Befürworter von Netzneutralität zu arbeiten.

Andererseits hat sich eine Vielzahl unterschiedlichster Gruppierungen hinter die Netzneutralitätsvorschläge gestellt. Dazu gehören Verbraucherorganisationen, Gründungsväter des Internet wie Vint Cerf oder Tim Berners-Lee, der das World Wide Web erfunden hat, sowie Firmen wie Google, EBay oder Amazon, die von Diskriminierung direkt betroffen wären. Auch Firmen, die das Internet nutzen, sind inzwischen auf das Problem aufmerksam geworden. So befürchten die Finanzdienstleister, etwa fürs Online-Banking stärker zur Kasse gebeten zu werden, begründet durch mögliche Sicherheitsanforderungen. Bis der Senat endgültig über Netzneutralität entschieden hat, bleibt die Sache jedenfalls weiter spannend.

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