Klartext

Irrtümer in Sachen Netzneutralität

Wissen | Hintergrund

Netzneutralität war lange Zeit ein Thema für Insider. Spätestens mit den Drosselplänen der Telekom ist Netzneutralität aber auch hierzulande zum Politikum geworden. Zwar beteuert jeder, für ein offenes Internet zu stehen – Freiheiten der Netzbetreiber zur Entwicklung neuer Geschäftsmodelle will aber niemand antasten. Ein Streifzug durch die Irrtümer der Debatte.

Warum wird die Netzneutralität gerade jetzt, nach einem Vierteljahrhundert fortschreitender Liberalisierung des Telekommunikationssektors und 15 Jahre nach der Privatisierung der vormals staatlichen Telefonmonopole, zu einem Problem? Die Antwort lautet: Weil sich die Zugangsnetzbetreiber von einem alten, aus der Telefoniezeit stillschweigend übernommenen Rollenverständnis lösen. Sie wollen keiner allgemeinen Beförderungspflicht unterliegen und über ihr breitbandiges Kommunikationsnetz jeden mit jedem zu gleichen Bedingungen verbinden müssen.

Stattdessen betrachten sie das Zugangsnetz primär als Verteilplattform, die sie zwei unterschiedlichen Nutzergruppen bereitstellen: Das sind auf der Einzelhandelsseite die Endkunden als „Content and Application User“ (sogenannte CAUs) und auf der Großhandelsseite die Geschäftskunden („Content and Application Provider“, CAPs). Dabei ziehen die Eigentümer der beiden Festnetz-Infrastrukturen – die Telcos und die Kabelgesellschaften – an einem Strang. Als Betreiber der Zugangsnetze beanspruchen sie das Recht, in die Geschäftsbeziehungen dieser beiden Kundengruppen, die ja aufeinander angewiesen sind, einzugreifen.

Von der Politik fordern sie Rückendeckung für die Freiheit, als Makler die CAPs und CAUs, Inhalte und Anwendungen mittels Preissetzung und Durchleitungskonditionen unterschiedlich zu behandeln. Insbesondere soll es künftig möglich sein, von den Lieferanten der Inhalte und Anwendungen Zahlungen für den Endkundenzugang zu verlangen. Die Folge wäre, dass der Gatekeeper des Breitbandzugangs sich dieselbe Leistung dann von zwei Seiten eines gespaltenen Marktes vergüten lässt.

In Berlin und Brüssel ist inzwischen hektische Betriebsamkeit ausgebrochen: Noch in diesem Sommer sollen auf EU- und Bundesebene Entwürfe vorliegen, um eine wie auch immer geartete Netzneutralität in Gesetzen respektive Verordnungen zu verankern. Angesichts der komplexen Thematik ist es aber nicht nur für politische Entscheidungsträger wichtig zu wissen, wo die Fallstricke liegen und welche Konsequenzen ein unbedachtes Handeln nach sich ziehen kann. Hier die wichtigsten Irrtümer in der Debatte über Netzneutralität.

Irrtum 1

Netzneutralität ist die Gleichbehandlung aller IP-Pakete

Die großen Netzbetreiber – allen voran die Ex-Monopolisten – verstehen sich als Schlüssel der Konnektivität und wollen die für sie lukrativen Inhalte und Anwendungen gegenüber anderen priorisieren. Dagegen steht die Forderung der Netzneutralität: „Alle Datenpakete“, so formulierte es der Wissenschaftliche Dienst des Bundestags für die Enquete-Kommission, „werden gleichberechtigt übertragen, unabhängig davon, woher sie stammen, welchen Inhalt sie haben oder welche Anwendungen die Pakete generiert haben“. Nahezu gleichlautend will sich seit Neuestem das Bundeswirtschaftsministerium mit einer Verordnung für „die grundsätzliche Gleichbehandlung aller Datenpakete unabhängig von Inhalt, Dienst, Anwendung, Herkunft oder Ziel“ zur „Bewahrung und Sicherstellung eines freien und offenen Internets“ einsetzen.

Nur schließen solche auf das einzelne Datenpaket bezogenen Definitionen der Netzneutralität zugleich jedes vernünftige Netzmanagement mit Tools zum Monitoring, zur Laststeuerung (Traffic Shaping) wie auch zum Schutz vor Spam oder DDoS-Angriffen aus. Doch selbst ein Verbot bestimmter Werkzeuge (etwa die Deep Packet Inspection) oder Praktiken wie das Sperren von Ports oder IP-Adressen läuft ins Leere, solange die Bevorzugung bestimmter Inhalte und Anwendungen gegenüber anderen zulässig ist; Netzbetreiber, die daran ein geschäftliches Interesse haben, werden stets Mittel und Wege finden, diskriminierend in den Verkehr der User einzugreifen.

Der Irrtum liegt in dem Versuch, auf der technischen Ebene normieren zu wollen, was tatsächlich in die Sphäre der Geschäftsmodelle gehört: Netzneutralität ist das Prinzip, dass Zugangsnetzbetreiber einer „allgemeinen Beförderungspflicht“ unterliegen, indem sie ungeachtet der zu transportierenden Inhalte und Anwendungen Übertragungsleistung und die universale Konnektivität zu allen anderen Usern bereitstellen.

Irrtum 2

Ein Mehrklassen-Internet verstößt gegen die Netzneutralität

„Wir wollen kein Zweiklassen-Internet!“, fordern Jusos, Junge Piraten und viele weitere Organisationen, die sich für den Erhalt des Best-Effort-Internet einsetzen. Aber als Prinzip der IP-Paketvermittlung war Best Effort noch nie sakrosankt; dass Router Datenpakete in der Reihenfolge des Eintreffens (First in, First out) weiterleiten, ist ein Mechanismus, die Zuteilung der Vermittlungsleistung fair zu gestalten, jedoch nicht der einzige. Schon heute gibt es – völlig unumstritten – ein Zweiklassen-Internet, wo VoIP-Pakete zugunsten einer störungsfreien Telefonie bevorzugt befördert werden.

Die Schöpfer des Internet haben unterschiedliche Verkehrsklassen zur Einführung von Quality of Services (QoS) ausdrücklich vorgesehen. Die Header der IPv4-Pakete enthalten ein ToS-Feld von 8 Bit, die den „Type of Service“ definieren und mit dem die vorrangige Behandlung, die Durchsatzart oder die Reservierung von Ressourcen in Routern festgelegt werden können. Das ToS-Feld wird unter anderem von DiffServ (RFC 2475) für die Zuordnung von Diensten zu Qualitätsklassen genutzt und ermöglicht, dass in Überlastsituationen wenigstens noch SNMP-Datenpakete zur Netzsteuerung durchkommen.

Noch einen Schritt weiter geht IPv6. Die IPv6-Header enthalten neben dem 8-Bit Priorisierungsfeld, das 256 verschiedene Qualitätsklassen für das Routing mit unterschiedlicher Rangfolge zulässt, noch ein 20-Bit-Feld für Flow Labels, die zur Flusssteuerung für Streaming-Dienste und Anwendungen mit Echtzeitanforderungen eingeführt wurden. Flow Labels sind ein Ansatz, Verzögerungen und Laufzeitschwankungen der Datenpakete zu verringern, indem die einzelnen Pakete eines Streams nicht mehr unabhängig voneinander geroutet werden (was rechenintensiv und energieaufwendig ist), sondern gegebenenfalls über vorkonfigurierte Pfade mit reservierter Bandbreite geleitet werden können.

Die Netzvirtualisierung bietet Betreibern zudem die Möglichkeit, für unterschiedliche Verkehrsarten optimierte Netze sogar mit anderen Protokollen als IP parallel auf derselben physikalischen Plattform zu betreiben, sodass der Enduser fallweise das am besten geeignete Netz wählen könnte – zum Beispiel für Videos das virtuell leitungsvermittelnde Netz, zum Gaming das Low-Latency-Network und zum Surfen wie gehabt das Internet.

Die Netzneutralität würde das so wenig beeinträchtigen wie das Nebeneinander von Land-, Bundesstraßen und Autobahnen die Neutralität gegenüber Fahrzeugen im Straßenverkehr. Auch bei Briefen und Paketen kann sich der Kunde für die normale Zustellung oder gegen ein Aufgeld für die Expresszustellung entscheiden. Der entscheidende Punkt ist aber: Der Kunde wählt. Nicht die Priorisierung per se ist das Problem, sondern: Wer priorisiert und zu welchen Zwecken?

Irrtum 3

Netzneutralität ist gleich „Internetneutralität“

Wer von Netzneutralität redet, meint implizit meist das Internet. Und so bleiben andere Dienste – sogenannte „Specialised“ oder „Managed Services“ wie IPTV der Telekom oder DVB-C der Kabelgesellschaften – automatisch außer Betracht. „Entertain“, behauptet zum Beispiel die Telekom, spiele in einer anderen Liga. „Entertain nutzt zwar IP-Technologie, ist aber gerade kein typischer Internetdienst, sondern eine von den deutschen Landesmedienanstalten durchregulierte separate Fernseh- und Medienplattform, für die unsere Kunden ein entsprechendes Zusatzentgelt bezahlen“. Soll heißen: Wenn die Telekom Entertain-Angebote nicht auf das beschränkte Download-Volumen anrechnet, liegt darin keine Verletzung der Netzneutralität.

Auch Cable Europe, der Verband der europäischen Kabelnetzbetreiber, bestreitet, „dass zwischen Best-Effort-Internetzugangsdiensten und ‚Specialised Services’ ein Konflikt besteht“. Es gäbe „nichts, was darauf hindeutet, dass Internetzugangsdienste nicht mit der angemessenen Netzkapazität bereitgestellt werden“. Schon weil es dafür keine Garantie gibt, ist es eine Illusion zu glauben, die Neutralität gegenüber konkurrierenden Anbietern wie Lovefilm oder Zattoo ließe sich in einem Teilbereich der Übertragungskapazität des Zugangsnetzes sichern und das Internet könnte auf Dauer quasi in einem separaten Abteil parallel zu den Managed Services koexistieren.

Und selbst wenn es eine solche Garantie gäbe (wie dies vereinzelt über die Festsetzung einer Mindestqualität gefordert wird), würde sie letztendlich das Internet als Resterampe marginalisieren. Denn kein IPTV- oder Kabelanbieter wird kampflos den Wertverlust durch die Verlagerung der werbefinanzierten Inhalte aus seinem Managed Service in den offenen Markt hinnehmen. Solange die Zugangsnetzbetreiber mit Inhalteanbietern Verträge abschließen können, haben sie es in der Hand, bestimmte Angebote ihren Kunden nur als Managed Service und nicht „Over the Top“ (OTT) des Internet zukommen zu lassen. Darauf hat der User keinen Einfluss.

So läuft derzeit bei den Kabelgesellschaften schon alles auf die horizontale Expansion des Geschäftsmodells der Managed Services ins Internet hinaus: Sie migrieren die TV- und Videodienste im Kabel auf IP als Übertragungsprotokoll, weil sie die Kunden nur so auch auf Tablets und Smartphones erreichen können und ihnen das Internet dann zudem die Plattform bietet, mit ihren Angeboten überall präsent zu sein („TV Everywhere“). Auf diese Weise wird immer weniger unterscheidbar, welche Inhalte „Managed“ und welche „Over the Top“ auf das Endgerät kommen – zumal wenn der Zugriff auf den Displays über ähnliche Darstellungs- und Auswahlmechanismen („Apps“) erfolgt.

Fakt ist: Der Internetzugang konkurriert mit dem Managed Service um Übertragungskapazität – bei IPTV/VDSL auf den Kupferdoppeladern mehr, bei IP/DOCSIS im Kabel wegen der insgesamt höheren Bandbreite derzeit noch weniger. Damit bietet sich Zugangsnetzbetreibern ein erhebliches Diskriminierungspotenzial gegenüber OTT-Anbietern vergleichbarer Inhalte und Anwendungen, das sie offen oder verdeckt zugunsten ihrer eigenen Angebote ausschöpfen können.

Netzneutralität kann es nur hinsichtlich aller auf dem Home-Gateway des Endkunden angebotenen Breitbanddienste geben, und dies setzt die unternehmerische Trennung der Netzdienstleistungen vom „Content and Application Provisioning“ bei den Eigentümern der Infrastruktur voraus. Ein solcher Schnitt – die sogenannte vertikale Desintegration – läge auf derselben Linie wie die Richtlinie der Europäischen Kommission über den Wettbewerb auf dem Markt für TK-Endgeräte von 1988, mit der lange vor dem Siegeszug des Internet die Liberalisierung der Telekommunikation begann, und die den Netzbetreibern untersagte, „fremden“ Endgeräten die Anschaltung ans Netz zu verweigern.

Irrtum 4

Heavy User zwingen zur Aufgabe der Flatrate – und mit der Flatrate steht und fällt die Netzneutralität

Eine kleine Minderheit, so die Botschaft, verzehrt die Netzkapazität und unter den Engpässen hätten die „normalen“ User zu leiden, die obendrein – welch tiefe Ungerechtigkeit – die ausschweifenden Aktivitäten der Nerds von nebenan mitfinanzieren. „Drei Prozent der Kunden verursachen mehr als 30 Prozent des Datenvolumens. Das bedeutet für Kunden, Lieschen Müller subventioniert bisher den Heavy User“, klagt Telekom-Sprecher Philipp Blank über die Giga-Liner auf den Datenautobahnen. Niek Jan van Damme, der Chef von Telekom Deutschland, rechtfertigte die Einführung der Volumendrossel mit dem Vergleich: „Jeder, der den Wasserhahn laufen lässt, muss dafür bezahlen.“

Doch der Vergleich offenbart eine erstaunliche Unkenntnis des Netzgeschäfts. Bandbreite wird ja nicht verbraucht wie Wasser, Öl oder das Frühstücksbuffet unter dem Ansturm eines Grüppchens ausgehungerter Rucksacktouristen. Das Buffet ist anschließend abgeräumt, doch Bits sind keine materiellen Güter. Bandbreite ist da oder eben nicht, oder nicht ausreichend für die momentane Nutzung. Das hat die Datenautobahn mit einer echten Autobahn gemeinsam; sie ist sogar verschleißfrei. Das Problem sind Kapazitätsengpässe und Staus, die durch die gleichzeitige Nutzung entstehen. Es ist bei denjenigen Betreibern am größten, die ihre Infrastruktur nicht bedarfsgerecht ausgebaut haben und die zu lange auf Shared Media, Verkehrsaggregation und Überbuchung setzten – also mehr Übertragungsleistung verkauften, als sie liefern können – und die nun die Folgen dieser Geschäftspolitik spüren.

Die Angaben zum Auftreten und Ausmaß von Netzüberlastungen und ihrer Ursachen stammen ausschließlich von den Netzbetreibern selbst – unabhängige Erhebungen und Analysen gibt es nicht. Ist es Zufall, dass AT&T vor drei Jahren dieselben drei Prozent anführte, um die Kappung der Flatrate zu begründen, oder haben sich die Heavy User beiderseits des Atlantiks abgesprochen? Wenn aber die 3 Prozent Schwerlastanteil eine Art Universalkonstante sein sollte, sind die Folgen kalkulierbar und jeder strategisch denkende Netzbetreiber würde seine Ausbauplanung an dieser Pioniergruppe orientieren: Was diese Nerds heute praktizieren, wird morgen das Konsumverhalten der breiten Kundschaft prägen.

An der videoaffinen Klientel wird nur die Spitze eines Eisbergs sichtbar. Heute ist praktisch jeder verkaufte Fernseher Internet-fähig und erhöht die Netzlast; ein immer größerer Anteil von Kunden wird zum Heavy User, indem er zu Spitzenzeiten immer größeren Verkehr erzeugt. Wo aber nicht das Download-Volumen Überlastung verursacht, sondern die gleichzeitigen Streams vieler User zu bestimmten Tageszeiten, wären statt Volumenbeschränkungen per Drosselung eher Mondschein-Tarife eine mögliche Antwort, um User in die Schwachlastzeiten zu komplimentieren. Nur zeigt ein Vergleich sofort die Grenzen der Verlagerung auf: Zugunsten des Wochenend-Rückreiseverkehrs wurde einst auf Autobahnen das Sonntagsfahrverbot für LKW – die Heavy User – eingeführt; Staus gibt es trotzdem.

Wenn man über die Tarifierung Gerechtigkeit für Lieschen Müller herstellen wollte, müsste man konsequenterweise die Entgelte dynamisch in Abhängigkeit von der momentanen Verkehrsbelastung erheben. Aber ein solches Preissystem wäre völlig intransparent, weil der Konsument die ständig variierenden Preissignale gar nicht verarbeiten oder angemessen darauf reagieren könnte. Soll er das Betrachten des Livestreams nach 17 Minuten unterbrechen, weil sich der kBit/s-Preis momentan verdreifacht hat?

Tarifliche Maßnahmen zur Verhaltenssteuerung in Gestalt von volumenabhängigen und zeitvariablen Entgelten sind ein Surrogat zur Bewältigung von Kapazitätsengpässen und als solche nur eingeschränkt wirksam. Die Tarifgestaltung ist gleichwohl (ebenso wie das Netzmanagement) ein legitimes Instrument der Geschäftspolitik des Betreibers – sie kann, aber muss nicht gegen die Netzneutralität gerichtet sein.

Irrtum 5

Netzneutralität ist eine Bevormundung der Verbraucher

Mündige Verbraucher bräuchten keine Netzneutralität, meint die EU-Kommissarin für die Digitale Agenda, Neelie Kroes. Wenn die Konsumenten preisgünstigere, paketierte Angebote mit weniger Konnektivität wollen, gäbe es keinen Grund, ihnen das zu verwehren. „Ich habe nicht vor, jeden einzelnen Betreiber zu zwingen, das Internet vollständig anzubieten“, erklärt die Kommissarin. „Sie brauchen nicht mich oder die EU, die Ihnen sagen, für welche Art von Internetdiensten Sie zahlen sollten.“ Wettbewerb, Transparenz und die Macht der Konsumenten reichten aus, das „freie und offene Internet“ zu schützen, propagiert Kroes seit Jahren,

Wenn dem so ist, dürfte es einen Fall wie diesen gar nicht geben: Im Mai 2013 nahm der belgische Ex-Monopolist Belgacom der deutschsprachigen Minderheit unter seinen 1,4 Millionen IPTV-Abonnenten die beiden Sender ARD und ZDF aus dem Programmangebot und ersetzte sie durch RTL und Sat.1. Er habe sich mit den beiden öffentlich-rechtlichen Programmveranstaltern nicht über die Durchleitungskonditionen einigen können, hieß es zur Begründung. Den betroffenen Kunden blieb nur die Empörung.

Die Frage ist also, wer tatsächlich den Verbraucher unter Vormundschaft stellt, wenn Content-Deals (oder Nicht-Deals) der Netzbetreiber mit den Inhalteanbietern die Angebotsbreite des Netzzugangs der Endkunden festlegen: der Gatekeeper der Konnektivität mit seinen unzweideutigen Geschäftsinteressen oder diejenigen, die mit der Forderung nach Netzneutralität auf einem ungefilterten und unbeeinträchtigten Zugang zu den Inhalten und Anwendungen der digitalen Welt beharren?

Es gibt Dinge, die zum Funktionieren einer Gesellschaft unerlässlich sind. Dazu gehört die Möglichkeit zur freien Meinungsbildung, und hier gilt im Netz der gleiche Grundsatz wie schon im Medienrecht: Der Gesetzgeber muss dafür die Bedingungen schaffen. Zwar können weder das Medienrecht noch das Telekommunikationsgesetz noch eine wie auch immer gesetzlich verankerte Netzneutralität erzwingen, dass die Bürger sich nicht einseitig informieren, doch die Politik muss nach den Vorgaben des Grundgesetzes eine Marktordnung gewährleisten, in der sich jeder frei und umfassend informieren kann; inwieweit die Einzelnen es dann auch tatsächlich tun, bleibt jedem anheimgestellt.

Irrtum 6

Netzneutralität begünstigt Trittbrettfahrer auf der Netzinfrastruktur

Attraktive Websites wie Google, YouTube, Amazon oder eBay erzielten die größten Einnahmen und verursachten den größten Verkehr, zahlten dafür aber keinen Cent und trügen deshalb nicht zum Netzausbau bei – so klagen die Internet-Zugangsnetzbetreiber und begründen damit die Forderung, die Inhalte- und Diensteanbieter über Durchleitungsentgelte und „Einspeisegebühren“ nach dem Vorbild des Kabelfernsehens zur Kasse zu bitten.

„Heute gibt es ein starkes Missverhältnis bei den Erlösen und eine deutliche Wertverschiebung zu den ‚Over the Top’-Playern, die nichts zu den Netzinvestitionen beitragen“, meint die „European Telecommunications Network Operators“-Association (ETNO). Der Verband, der mit seinen 50 Mitgliedern die Interessen ehemaliger Staatsmonopolisten wie der Deutschen Telekom, Telefónica und Orange (France Télécom) vertritt, fordert daher: „Die Verkehrs- und Einnahmeströme müssen neu ausgerichtet werden, um die wirtschaftliche Tragfähigkeit der Infrastrukturinvestitionen und die Nachhaltigkeit des gesamten Ökosystems zu sichern.“

Nun ist es keineswegs so, dass die großen Content-Provider und Diensteanbieter die vorhandenen Netze umsonst nutzen würden: Sie zahlen für die breitbandige Anbindung ihrer Serverfarmen ans Internet – nur aus der Sicht der Telecoms wohl an den falschen Netzbetreiber. In Deutschland bezahlt der DSL- oder Kabelinternet-Kunde zudem selbst für seinen Netzzugang. Tatsächlich machen die OTT-Anbieter Breitbandanschlüsse erst attraktiv, während der Forderung nach einer Beteiligung an deren Einnahmeströmen kein eigener Mehrwert gegenübersteht.

Wenn sich aber ein Zugangsnetzbetreiber auf der Suche nach neuen Geldquellen mit einem zahlungskräftigen Konzern wie etwa Google oder Amazon verbündet, verfestigt sich die Stellung zweier Monopolisten. Wer echten Wettbewerb will, und insbesondere auch Chancengleichheit für Newcomer und Startups, muss die Entkopplung der Netze von der Inhalte- und Anwendungsebene anstreben. Die Neutralität ist kein Geschenk an Google oder Amazon, sondern eine der Voraussetzungen dafür, dass die Überwindung solcher marktbeherrschenden Anbieter möglich bleibt.

Irrtum 7

Netzneutralität verhindert Investitionen in den Netzausbau

Die Klage ist so weit verbreitet, dass sie fast schon als Gemeinplatz gilt: Nahezu widerspruchslos wird akzeptiert, wenn die in der ETNO organisierten europäischen Ex-Monopolisten behaupten, sie brauchten neue Einnahmequellen, um mit dem rasanten Verkehrswachstum mithalten zu können. Auch Telekom-Chef René Obermann, der den Vorstandsvorsitz Ende Dezember nach gut sieben Jahren aufgeben wird, begründete die Einführung der umstrittenen Drossel-Tarifstruktur damit, sein Unternehmen müsse „in den nächsten Jahren rund sechs Milliarden Euro in den Festnetzausbau investieren“.

Nun sollte man meinen, die Zugangsnetzbetreiber hätten ihre Endkundentarife bisher so kalkuliert, dass sie über den Abschreibungszeitraum den Neubeschaffungswert der Teilnehmeranschlussleitungen erwirtschaften. Das Beispiel der Deutschen Telekom zeigt allerdings, dass die Geschäftspolitik anderen Gesetzen folgte. Die Telekom hatte die in den 60er-Jahren flächendeckend installierten Kupferanschlussleitungen bei der Privatisierung 1996 zwar zum Nullwert in die Eröffnungsbilanz übernommen und seither vielfach Gelegenheit, dieses Netz sukzessive durch leistungsfähige Glasfaseranschlüsse der Haushalte zu modernisieren. Aber die Erträge flossen woanders hin: in Pensionsaltlasten, verlustreiche Auslandsengagements, die Quersubventionierung des Mobilfunks (durch hohe Terminierungsentgelte für Anrufe aus dem Festnetz), fragwürdiges Sportsponsoring und überhöhte Dividendenausschüttungen an die Aktionäre zu Lasten der Zukunftssicherung des Unternehmens.

Wenn die Deutsche Telekom jetzt behauptet, neue Erlösquellen für den Ausbau flächendeckender Glasfasernetze zu benötigen, ist dies das Eingeständnis, dass sie mit dem vorhandenen Netz aus der Substanz gelebt hat. Und das will das marktbeherrschende Unternehmen unter Einsatz des VDSL2-Vectoring auch weiterhin tun, für das es bei der Bundesnetzagentur eine Sonderregelung erwirkte. Dass es den Ex-Monopolisten in Europa nicht wirklich an Geld mangelt, hält auch das „Gremium Europäischer Regulierungsstellen für elektronische Kommunikation“ (GEREK) fest: „Im Unterschied zu dem, was von manchen ISPs in der Netzneutralitätsdebatte behauptet wird, gibt es keine Anhaltspunkte dafür, dass die Netzkosten der Betreiber nicht schon vollständig von der Wertschöpfungskette des Internet abgedeckt wären.“

Irrtum 8

Netzneutralität behindert den Wettbewerb und die Entwicklung neuer Geschäftsmodelle

„Ein Verbot der Priorisierung“, meint die Federal Trade Commission (FTC) der USA, „würde neue Arten des Wettbewerbs erheblich einschränken, Innovationen behindern, möglicherweise Preisvorteile für Konsumenten ausschließen, Effizienzgewinne beeinträchtigen und ein bestimmtes Geschäftsmodell festschreiben“.

Auch Cable Europe legt sich kräftig für die „neue“ New Economy ins Zeug. Ganz „wesentlich“ sei, insistiert die Branchenvereinigung in Brüssel, „die Angebote auf beiden Seiten des Marktes – das heißt zu den Konsumenten und zu den Inhalte- und Diensteanbietern – zu differenzieren und neue Geschäftsmodelle auf den Märkten auszutesten“.

Erklärtes Ziel sind zweiseitige Märkte, bei denen der Plattformbetreiber die Zahlungsbereitschaft der Inhalteanbieter und der Konsumenten zum eigenen Nutzen ausreizen kann. „Exklusivverträge zwischen Netzbetreibern und Inhalte-/Anwendungs-/Online-Diensten“, unterstreicht etwa der Netzwerkspezialist Cisco, „könnten ein legitimes Mittel für beide Parteien sein, mit neuen Geschäftsmodellen zu experimentieren und neue Einnahmen zu erschließen, die wiederum zu weiteren Investitionen in Breitbandkapazität anreizen“.

Allerdings war das Internet bisher weitgehend neutral, und das hat die Entstehung neuer Geschäftsmodelle offensichtlich nicht behindert. Von Amazon über Google und YouTube bis Zattoo konnten sich innovative Newcomer ohne Eingriffe der Zugangsnetzbetreiber in die Kommunikation und Geschäftsbeziehungen unter den Usern entfalten. Ebenso die Zugangsnetzbetreiber, die niemand daran hindert, auf den Layern 0 bis 3 Konnektivität und Übertragungsleistung zu vermarkten und sich dabei auf die unterschiedlichsten Protokolle, Techniken und Medien zu stützen.

Der einzige Punkt, an dem sie auf Widerstand stoßen, ist die Verzahnung der Netzdienstleistungen mit Inhalten oder Anwendungen zu Lasten der Konnektivität. Die vertikale Produktbündelung mit der Schaffung eines zweiseitigen Marktes verbinden zu wollen ist aber kein neues Geschäftsmodell, sondern läuft auf eine Marktordnung hinaus, die dem Wettbewerb der Inhalte- und Diensteanbieter ebenso schadet wie dem der Netzbetreiber untereinander.

Durch Exklusivverträge mit Medienkonzernen – oder gleich durch vertikale Integration – kann ein großes Unternehmen jeden kleineren Zugangsnetzbetreiber ausbooten, der nicht über dieselbe Marktstellung und Verhandlungsmacht verfügt. Es braucht dazu nur mit den auf der Anbieterseite erzielten Einnahmen so lange den Endkundentarif des kleineren Konkurrenten zu unterbieten, bis er mangels Kostendeckung aufgibt – danach hat der Platzhirsch freie Bahn, die „Investitionskosten“ in die Marktbereinigung bei den Endkunden wieder hereinzuholen. Und die bekommen, was die User zu Zeiten von Btx, AOL und Compuserve schon einmal hatten: statt Wahlfreiheit Einschränkung und Kundenbindung mit Bündel- und Koppelprodukten, die ihn in einem sorgfältig abgeschotteten Gehege, einem „Walled Garden“, halten.

Irrtum 9

Netzneutralität verhindert die Weiterentwicklung des Internet

Einer der einflussreichen Netzökonomen in Europa, Jonathan Cave von der University of Warwick, hält die Netzneutralität für einen Innovationskiller, weil sie das Internet auf der Ebene des Transports oder des Netzzugangs in einem ineffizienten Zustand einfriere. Es gäbe „überhaupt kein Argument für die Netzneutralität“, meint der Brite. Im Gegenteil: „Netzneutralität verhindert die Evolution des Internet“, postuliert er.

Der prominenteste Kronzeuge dieser These ist wohl Robert Kahn, einer der Väter des Internet, der gemeinsam mit Vint Cerf in den 70er-Jahren TCP/IP entwickelte. Kahn bezeichnete Netzneutralität einmal als „Slogan“ und wandte sich „absolut gegen Auflagen“, die verhindern würden „dass innerhalb des Netzes noch etwas Interessantes passieren kann“. Die Erfahrung weist allerdings in eine andere Richtung: Die Technik kann sich besser entwickeln, wenn die Optionen nicht von vornherein durch geschäftspolitische Interessen eingeschränkt werden. Die „Walled Gardens“ der Provider setzen dem, was an Neuerung erwünscht ist und was nicht, Schranken.

Die CUSeeMe-Software, die erstmals die Echtzeit-Kommunikation über IP-Netze demonstrierte, das World Wide Web, BitTorrent, Twitter oder soziale Netzwerke wären nie entstanden, wenn die Entwickler im Vorhinein die Zugangsnetzbetreiber hätten um Erlaubnis bitten müssen. Und das gilt auch für weitere Entwicklungen im Netz, die noch in der Pipeline stecken, wie beispielsweise das Information-Centric Networking, bei dem das Routing unmittelbar über die Adressierung von Informationsobjekten in der Cloud und nicht mehr über die Adressen von Hosts oder Websites erfolgt. Soll es dann über die Steuerung der Informationsadressen in der Hand des Netzbetreibers liegen, in welcher Filterblase wir uns bewegen?

Irrtum 10

Der gegenwärtige Ordnungsrahmen reicht aus, die Neutralität des Internet zu bewahren

Erst war es, in den Worten von Telekom-Vorstand Obermann, eine „Scheindebatte“. Dann wurde in Brüssel abgewiegelt: „Eine Lösung auf der Suche nach einem Problem.“ Kürzlich erklärte der CDU-Abgeordnete Peter Tauber im Bundestag, die christlich-liberale Koalition hätte „das Prinzip der Netzneutralität längst gesetzlich verankert“. Nun glaubt Bundeswirtschaftsminister Philipp Rösler, mittels einer Verordnung die Angelegenheit innerhalb von zwei Monaten vor der Bundestagswahl vom Tisch zu kriegen.

So viel Chuzpe verblüfft. Seit Anfang der 90er-Jahre sind die europäische und die deutsche Rechtsetzung mit der Bewältigung der Transformation des Kommunikationssektors vom einstigen regulierten Monopol in den freien Markt beschäftigt, wo er ausschließlich dem allgemeinen Wettbewerbsrecht unterliegen soll. Erklärtes Ziel ist es, die sogenannte „Ex ante“-Regulierung über Vorabverfügungen möglichst schnell zugunsten eines ausschließlich im Nachhinein („Ex post“) auf Wettbewerbsverstöße reagierenden Kartellrechts gänzlich aufzugeben. In diese Denke passt die Vorgabe einer Verpflichtung der Infrastrukturbetreiber zur Netzneutralität einfach nicht hinein. Deshalb scheuen die Marktliberalen in Brüssel und Berlin die gesetzliche Klarstellung wie der Teufel das Weihwasser.

Das Telekommunikationsgesetz (TKG) widmet zwar viele Paragrafen der Rolle und den Aufgaben des Regulierers, und es enthält von „Anruf“ bis „Zusammenschaltung“ im § 3 eine Liste von mehr als 30 Begriffsbestimmungen, aber den „Netzbetreiber“ sucht man dort vergebens. „Wer gewerblich öffentliche Telekommunikationsnetze betreibt“, der taucht erstmals im § 6 auf: Die Tätigkeit ist meldepflichtig. Doch nirgendwo im Text des TKG wird die Aufgabenstellung der Netzbetreiber beschrieben. Das Thema Netzneutralität war erst kurz vor Toresschluss hastig in die TKG-Novelle 2012 eingefügt worden – nicht etwa als Gebot vorangestellt, sondern in einem Anhängsel unter der Überschrift „Sonstige Vorschriften“ im § 41a. Dieser enthält anstelle konkreter inhaltlicher Vorgaben lediglich die abstrakte Ermächtigung für die Bundesregierung, nach einem schwerfälligen Verfahren unter gewissen Voraussetzungen eine Rechtsverordnung zu erlassen.

Darauf beruft sich Rösler nun. Doch der Regelungsansatz im Rahmen einer Verordnung unter dem Dach des TKG ist völlig untauglich, weil die Sanktionsmechanismen des TKG – ebenso wie die des Wettbewerbsrechts – stets nur auf marktbeherrschende Unternehmen anwendbar sind und für eine marktsymmetrische Verpflichtung aller Netzbetreiber daher der gesetzliche Rahmen fehlt. Ein übergeordnetes Neutralitätsgebot in einer nachgeordneten Verordnung verankern zu wollen ist inkonsistent und ähnelt eher jenem berühmten Versuch, sich an den eigenen Haaren aus dem Sumpf ziehen zu wollen, in dem die TK-Politik derzeit steckt.

Irrtum 11

Der Markt regelt alles, in der Konsumentendemokratie können die Kunden mit den Füßen abstimmen

„Wettbewerb spielt zur Sicherung der Netzneutralität eine zentrale Rolle“, sagt die Bundesnetzagentur. „Transparenz – insbesondere über Verkehrsmanagementmaßnahmen seitens der Netzbetreiber – und die Möglichkeit eines schnellen, unkomplizierten Anbieterwechsels durch die Verbraucher sind erforderlich, damit der Wettbewerb disziplinierend wirken kann“. Genauso sieht das die EU-Kommission: „Zur Disziplinierung eines bestimmten Betreibers“, stellt sie sich die Lösung des Problems vor, „können Konsumenten ihren Betreiber wechseln, wenn dieser nicht die gewünschten Dienste liefert oder den Internetzugang einschränkt“. Die Kunden sollten, beschwört Neelie Kroes die Konsumentendemokratie, „mit den Füßen abstimmen“.

Nun gibt es in den meisten Regionen bestenfalls zwei Festnetz-Infrastrukturbetreiber: die örtliche Kabelgesellschaft und die Telekom. Schon ein solches Duopol würde kein Ökonom als funktionierenden Wettbewerb bezeichnen. Beim Festnetz handelt es sich sogar um ein sogenanntes „Terminierungsmonopol“: Kein Verbraucher legt sich zwei Breitbandanschlüsse zu, selbst wenn er in einer Region wohnt, wo Kabelgesellschaft und Telekom konkurrieren. Aus der Sicht der Inhalte- und Anwendungsanbieter ist der Zugangsnetzbetreiber also derjenige, der das Monopol hinsichtlich der Erreichbarkeit seiner Endkunden besitzt.

Kurz: Es gibt gar keinen echten Wettbewerb, und die direkten und indirekten Wechselkosten des Kunden in Gestalt von Geld, Zeit und Nerven sind ebenso hoch wie die Wahrscheinlichkeit, bei einem Wechsel vom Regen in die Traufe zu geraten. Denn wo jeder nur eine Auswahl der digitalen Vielfalt anbietet und alle nach demselben Kriterium des ARPU (der Branchen-Schnack für „Average Return Per User“) optimieren, kommt am Ende strukturell ein auf den größtmöglichen Umsatz zugeschnittenes Angebot heraus.

Netzneutralität ermöglicht den Inhalte- und Anwendungsanbietern den Wettbewerb auf einer diskriminierungsfreien Plattform – umgekehrt aber kann der Wettbewerb die Netzneutralität nicht sichern, wenn die Zugangsnetzbetreiber um und mit ausgewählten Inhalten und Anwendungen untereinander konkurrieren. Die Verengung des Problems auf eines des Wettbewerbs offenbart zudem einen Tunnelblick: Es gibt Dinge, die außerhalb von Anbieter/Konsumenten-Beziehungen stehen, wie zum Beispiel die Informationsfreiheit, der Minderheitenschutz oder die Privatsphäre – sie kann der Markt nicht gewährleisten. Die Behauptung, der Wettbewerb diszipliniere die Anbieter, das Internet vollständig anzubieten, ist kein Irrtum, sondern grob irreführend.

Irrtum 12

Mit mehr Bandbreite im Zugangsnetz löst sich das Problem der Netzneutralität in Luft auf

Die Vorstellung ist weit verbreitet, dass sich bei den Zugangsnetzen der nächsten Generation die Diskussionen über Netzneutralität erübrigen werden. Denn sobald mit Glasfaseranschlüssen in den Haushalten die Knappheit an Bandbreite überwunden wäre, biete die Priorisierung ja keinen Mehrwert mehr. So zog etwa die Enquete-Kommission „Internet und digitale Gesellschaft“ des Bundestags aus ihren Anhörungen zur Netzneutralität die Erkenntnis, „dass das aktuell bei DSL-basierter Übermittlung vorhandene Bedürfnis nach Priorisierungen einzelner Dienste oder Diensteklassen ein temporäres Phänomen ist, das durch den kommenden Glasfaserausbau mit der Zeit verschwinden wird. Es kann aus heutiger Sicht auch davon ausgegangen werden, dass sich die Frage nach Kapazitätsengpässen durch diesen Ausbau sowie durch die Modernisierung der Übertragungsnetze und durch die Beseitigung von Engpässen an den Übergabepunkten zwischen den Netzen zukünftig weniger stellen wird“.

Doch die vom Zugangsnetzbetreiber bereitgestellte Übertragungskapazität (Bandbreite) ist nur ein Teil der dem User gegenüber erbrachten Leistung. Die andere Säule des Kerngeschäfts ist die Konnektivität, die Erreichbarkeit von Host zu Host über Provider-Grenzen hinweg. An dieser Stelle wollen die Betreiber diskriminierend eingreifen. Das Management der Verbindungsmöglichkeiten – in welcher Form auch immer – bietet ihnen den Hebel, die Inhalteanbieter wegen Durchleitungskonditionen an den Verhandlungstisch zu bringen.

Die Kabelgesellschaften praktizieren dies schon seit Langem auf dem sogenannten Einspeisemarkt, wo sie mit Programmveranstaltern die Weiterverbreitung von Hörfunk und Fernsehen in den Kabelnetzen vertraglich aushandeln. Über den Einspeisemarkt definieren sie ihre Rolle als Content-Aggregatoren. Historisch entstand er, weil das Kabelspektrum begrenzt war und nicht sämtliche Programme übertragen werden konnten, sodass irgendjemand die Auswahl treffen musste. Die Vermittlung von Übertragungskanälen zwischen beliebigen Sendern und beliebigen Endkunden war in dieser alten Welt keine Option; es gab keine Breitband-Vermittlungen, mehr als ein vorsortiertes Programmangebot war nicht denkbar.

Diese Voraussetzung hat sich radikal verändert, die breitbandige Any-to-Any-Konnektivität ist heute möglich. Im Grunde kreisen daher alle Diskussionen über die Netzneutralität um die Alternative: Orientieren sich die Breitband-Zugangsnetzbetreiber am klassischen Modell der Telekommunikation mit der universalen Konnektivität der Endkunden oder werden sie sich an dem etablierten Modell des Kabelfernsehens mit den Infrastruktur-Eigentümern als Content-Aggregatoren ausrichten?

Die Würfel sind mit der Einführung von IPTV auf den alten Telefonleitungen gefallen, seither ziehen die Kabelgesellschaften und die großen Telcos an einem Strang: Sie sehen sich als Schlüssel zwischen Inhalteanbietern und Konsumenten. Die knappe Übertragungskapazität liefert die willkommene Rechtfertigung zur Einführung von Managed Services, und die wiederum bilden den Hebel zur Schaffung zweiseitiger Märkte. Sind diese erst einmal etabliert, werden sie bleiben. Netzneutralität ist also keine Frage der Bandbreite, sondern der Geschäftspolitik des Zugangsnetzbetreibers. (pmz)

Artikel kostenlos herunterladen

Anzeige