ICANN: Eine Internet-UNO oder US-Kontrolle für immer?

Cybersicherheit und Cyberwirtschaft haben Vorrang vor Cyberdemokratie

Im November 2002 wurden in Shanghai die neuen Statuten der "Internet Corporation for Assigned Names and Numbers" (ICANN) beschlossen. Im März 2003 tagte ICANN in Rio de Janeiro und stellte die Weichen dafür, dass bei der nächsten ICANN-Tagung im Juni 2003 in Montreal nicht nur ein neues Direktorium die Führung übernimmt, sondern dass sich ICANN nach jahrelanger Diskussion um Strukturen und Prozeduren nun wieder den Inhalten und Sachfragen zuwendet.

Totgesagte leben länger: ICANN, so scheint es, ist trotz aller Kritik "back in business". Auf der letzten Tagung des ICANN-Direktoriums Ende März 2003 in Rio de Janeiro erweckte die an Kopf und Gliedern erneuerte "Internet Corporation for Assigned Names and Numbers" nicht den Eindruck, dass sie gewillt ist, als historische Reminiszenz der globalen Internet-Verwaltung in die Geschichtsbücher einzugehen. Mit der vollzogenen Rochade, den Einfluss der Internetnutzer auf Politikentwicklung und Entscheidungsfindung zugunsten dem der Regierungen zu stutzen, hat sich ICANN für die in den letzten Jahren neu entstandene globale Weltlage passgerecht positioniert. Die Träume einer "Cyberdemocracy" sind ausgeträumt. Heute geht es primär um "Cybersecurity" und, jedenfalls mittelfristig nach dem erwarteten Ende der ".com-Baisse", um "Cybereconomy". In beiden Gewässern demonstrierte das ICANN-Direktorium in Rio, dass es nun wieder auf dem rechten Kurs segelt.

Cybersischerheit und Cyberwirtschaft haben Vorrang vor Cyberdemokratie

Im Bereich der Cybersicherheit hat ICANN ein mit großen Expertennamen bestücktes "Security and Stability Advisory Committee" (SAC aufgestellt, das nicht nur höchste Kompetenz ausstrahlt, sondern dessen Mandat auch so breit gefächert ist, dass es sich praktisch um jedes mit der Infrastruktur des Internet direkt oder indirekt zusammenhängendes Sicherheitsproblem kümmern kann. Von der Risikoanalyse bis zur Abwehr von "Denial of Service (DOS) Angriffe", etwa auf die Root Server, ist das SAC zusammen mit dem "Root Server System Advisory Committee" (RSSAC) so etwas wie die Feuerwehr für das Internet. Beide Komitees haben je einen nicht-stimmberechtigten Direktor im ICANN-Direktorium und man kann wohl davon ausgehen, dass der Board keine Entscheidung trifft, wenn SAC oder RSSAC irgendwelche Sicherheitsbedenken äußern. Das ist wohl auch als eine Beruhigungspille für die in Sicherheitsfragen immer sensibler werdende US-Regierung gedacht.

Im Bereich der Cyberwirtschaft hat ICANN nun endgültig die Hürden für den Eintritt in neuer Domain Name Märkte - internationalisierte Domain Namen (iDN) und weitere Top Leven Domains (TLDs) - beiseite geräumt.

Bei den iDNs setzt man jetzt darauf, dass die Einführung von "Länder-Sprach-Tags" für nicht auf den ASCII-Code basierenden Domain-Namen die immer wieder von Skeptizisten an die Wand gemalte Gefahr einer "kosmischen Konfusion" beim Auffinden von Email- oder Web-Adressen im Netz reduzieren. Die für die Standardisierung zuständige "Internet Engineering Task Force" (IETF) hat in drei RFCs (RFCs 3490, 3491, and 3492) einen Großteil der technischen Probleme, die insbesondere für den sogenannten "JCK-Raum" (Japan, China, Korea) als unüberwindlich galten, weitgehend gelöst. In Asien wird auch mit der größten Marktnachfrage gerechnet. Domain-Namen in arabischen, persischen oder kyrillischen Schriftzeichen werden bald folgen. Und auch für die Sonderzeichen der europäischen Sprachen wie den deutsche Umlauten oder den französischen Akzenten wird es bald Registrierungsmöglichkeiten geben.

Bei den TLDs ist das etwas abgebremste Vorgehen weniger ICANNs bösem Willen als vielmehr der schwierigen Wirtschaftslage zuzuschreiben. Die Erwartungen an die Einführung neuer generischer TLDs (wie z.B. .info, .biz und .name) im November 2000 haben sich nicht erfüllt. Rechnete man damals mit einer Millionen Registrierungen im ersten halben Jahr, so ist heute allenfalls ".info" in die Nähe der Millionengrenze geraten - und das nach mehr als zwei Jahren mit aufwendiger Werbung.

Da das wirtschaftliche Risiko neuer Top Level Domains offensichtlich immer größer wird, hat sich ICANN entschlossen, zunächst auf Nummer sicher zu gehen und bei der nächsten Runde erst einmal gesponsorte Top Level Domains (sTLDs) einzuführen. Bei den sTLDs handelt es sich um Domains, die von einer existierenden Organisation für einen begrenzten Nutzerkreis bewirtschaftet werden, wie z.B. dem internationalen Museumsrat für ".museum". Nur die vom Sponsor zugelassenen Registranten (bei ".aero" z.B. Fluglinien, Flughäfen, Pilotenvereinigungen, Fliegerclubs etc.) können dort einen Domainnamen bekommen. Vorschläge, gängige offene gTLDs - wie etwa .web - analog einer Funkfrequenz öffentlich auszuschreiben und entweder durch eine Versteigerung oder einen "Schönheitswettbewerb" zu vergeben, werden zwar mit viel Verve diskutiert, entscheidungsreif sind sie aber noch nicht. Mit einer Veränderung der wirtschaftlichen Rahmenbedingungen könnte sich das aber schnell ändern.

Die ehemalige Auffassung, dass ICANN rein technische Entscheidungen trifft, ist bei ICANN 2.0 schon längst über Bord gegangen. Das wird insbesondere auch bei der Diskussion zu den Kontaktdaten sichtbar, die ein Domain Name Holder als Registrant bei seinem Registrar bzw. der Registry hinterlässt. Die Whois-Datenbank sollte ursprünglich allein dem Zweck dienen, bei technischen Kommunikationsproblemen mit einer Domain einen Ansprechpartner zu finden. Jetzt fordern Marktforscher und Strafverfolgungsbehörden gleichermaßen mit immer größeren Nachdruck dafür zu sorgen, dass die dort angegeben Kontaktdetails auch korrekt sind, um schneller am Cyberkunden, am Cyberstraftäter oder am Cyberterroristen dran sein zu können.

Die Forderung, die Frage der Korrektheit der Daten mit der des Schutzes der Privatsphäre des Registranten zu verbinden, die vor allem von der Gruppen der nicht-kommerziellen Domain Name Holder erhoben wurde, schlug ICANN jedoch in den Wind. Während man nun ernst machen will mit der Überprüfung der Kontaktdetails, wurde für den Datenschutz zunächst einmal - übrigens auf Anregung des ausscheidenden ICANN-Direktors Andy Mueller-Maguhn - ein "Presidential Committee on Privacy" gegründet.

Machtverschiebung in der Gremiengewichtung

Die Konzentration auf Sachfragen signalisiert, dass der formelle Umbau von ICANN, der vor einem reichlichen Jahr begonnen hat, als mehr oder minder erledigt gilt. Die aus der ehemaligen DNSO hervorgegangene neue "Generic Name Supporting Organisation" (GNSO) hat sich bereits konstituiert. Nachdem die Länderregistries (ccTLDs) vom ICANN Direktorium die Zusicherung erhalten haben, dass es keine sie bindende Politikentscheidungen geben wird, an deren Zustandekommen sie nicht beteiligt sind, scheint auch der Weg für eine CCNSO geebnet. Auch die vier regionalen Internet Registries (RIRs), die die Internet-Adressblöcke verwalten, haben deutlich signalisiert, dass unter der Voraussetzung der Akzeptanz ihrer Souveränität ihnen ICANN allemal lieber ist als eine zwischenstaatliche Regierungsorganisation. Und so wird es wohl auch bald wieder einer "Address Supporting Organisation" (ASO) geben. Jede der drei neuen SOs kann zwei Direktoren nominieren. Die restlichen acht werden von einem Nominierungsausschuss ausgesucht, der, wenn alles nach Plan läuft, bereits bis zur nächsten Tagung im Juni 2003 in Montreal seine Wahl getroffen haben wird.

Der beratende Regierungsausschuss (Governmental Advisory Committee/GAC) wiederum scheint sich in seiner neue Rolle als Inhaber eines de facto Veto-Rechts für Fragen, die in den Bereich der öffentlichen Politik hineinreichen, wohl zu fühlen. Selten zuvor vertiefte sich das GAC in technische Einzelheiten, ließ sich von Experten briefen und sprach sich vehement für eine Fortsetzung der Dialogpolitik aus. Wie diese neue "Public Private Partnership" zwischen Wirtschaft und Regierung mit Leben zu erfüllen ist, kann ICANNs neuer CEO, der Australier Paul Twomey, bald demonstrieren. Twomey war von 1998 bis 2002 selber Vorsitzender des GAC.

An den Rand gedrängt wurden hingegen die Vertreter der individuellen Internet Nutzer. Einst mit der Option ausgestattet, neun stimmberechtigte ICANN Direktoren zu haben, blieb ihnen nach all den Revirements nur noch ein zahnloser Beratungsausschuss. Die konstituierende Sitzung des "At Large Advisory Commitees" (ALAC) geriet zu einem "talking shop" in dem zum hundersten Mal über Fragen wie Mitgliedschaft, Finanzierung und Wahlverfahren filibustert wurde. Die Plan, das ALAC mit fünf regionalen At Large Organisationen (RALOs), die sich aus bereits existierenden Organisationen wie der "Internet Society" (ISOC) oder Verbraucherschutzorganisationen heraus entwickeln sollen, zu unterfüttern, um den individuellen Internetnutzern in aller Welt eine "Heimat" zu geben, liest sich wie die Gebrauchsanweisung für ein Glasperlenspiel. Warum sollte ein individueller Internetnutzer in Uganda, Uruguay, Ungarn oder selbst den USA einer Organisation beitreten, die ihrerseits einer regionalen Organisation beitritt, die dann zwei Vertreter in ein 15köpfigen Beratungsausschuss schicken kann, der alle drei Jahre in das ICANN-Direktorium einen Repräsentanten entsenden darf, der in diesem Direktorium jedoch kein Stimmrecht hat?

Wie dem auch sei, mit dem ALAC hat sich die reformierte ICANN ein Feigenblatt geschaffen, für dessen weitere Betrachtung man wahrscheinlich nicht allzu viel Zeit und Mühe aufwenden muss. Mit wachen Augen verfolgt ICANN hingegen Entwicklungen bei ENUM (die Verheiratung des Telefonnummer-Systems mit dem Internet Domain Name System) und bei IPv6. Hier geraten sich mittelfristig ICANN und die ITU, eine zwischenstaatliche UN-Organisation, die für Telekommunikation zuständig ist, ins Gehege.

Eine Internet-UNO oder US-Kontrolle für immer?

Die Forderung, das gesamte Management der Internet Domain Namen und Nummern einer zwischenstaatlichen Organisation zu unterstellen, wird z.B. auch auf dem "Weltgipfel zur Informationsgesellschaft" immer lauter. Viele Regierungen sehen zumindest den nationalen Internet Domain Namensraum als ihren Hoheitsbereich und möchten gerne auch ein Wort mitreden, wenn es um die generischen Top Level Domains und die anderen Kernressourcen des Internet geht. Dieses Interesse wächst insbesondere vor dem Hintergrund der vertraglichen Konstruktion, die ICANN an die US-Regierung bindet.

Als ICANN 1998 gegründet wurde, hatte das zuständige US-Handelsministerium zugesichert, nach einer Übergangsphase von zwei Jahren ICANN in die Selbständigkeit zu entlassen. Die Europäische Kommission hatte damals der Bildung einer privaten Gesellschaft für das Domain Name System zugestimmt, weil die Clinton-Administration versichert hatte, dass das ICANN-Direktorium keine Außenstelle der US-Regierung wird, sondern unabhängige Entscheidungsmacht erhält und in ausgewogener Weise die globale Internetgemeinschaft der Anbieter und Nutzer von Internetdiensten repräsentiert. Das Jahr 2000 ist längst vorbei und die Bush-Administration gibt nicht zu erkennen, wann sie denn die Kernressourcen des Internet aus ihrer Obhut entlassen will. Was bei der UNO in der Irak-Frage noch wie eine Brüskierung aussah - der Sicherheitsrat kann zwar entscheiden, aber wenn er gegen die US-Regierung entscheidet, dann handeln die USA auch ohne einen UN-Beschluss - ist bei ICANN momentan Vertragslage. Entscheidungen, die das ICANN-Direktorium trifft und nicht von der US-Regierung sanktioniert werden, sind de facto ein Vertragsbruch von ICANN, der mit der Entziehung des Mandats geahndet werden kann.

Auf die Frage, wann denn die Stunde der Emanzipation nahe, antworte der ausscheidende CEO von ICANN, Stuart Lynn, man solle doch das US-Handelsministerium direkt fragen. Die jedoch hüllten sich in Schweigen. Man wolle erst den nächsten Quartalsbericht von ICANN prüfen. ICANNs Vorsitzender Vint Cerf meinte, ICANN müsse erst noch ein paar weitere Hausaufgaben erledigen und dann könne man auch dieses Problem angehen. Der spanische ICANN-Direktor Amadeu Abril I Abril prophezeite jedoch, dass dieser Tag wohl nie kommen werde. Sollte der Spanier recht behalten, dann wäre auch ICANN 2.0 nicht anderes als eine zirsensische Pirouette.

Wolfgang Kleinwächter ist Professor für Internationale Kommunikationspolitik an der Universität Aarhus

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