Toll Collect

05.02.2004

Ein Public Private Partnership (PPP) Desaster

In Zeiten leerer Kassen sucht der Staat die Nähe zur Wirtschaft. Auch die Ehe mit der Toll Collect GmbH sollte solch eine Verbindung werden, doch zum Vollzug kam es bisher nicht. Analyse eines vorehelichen Ehekrachs.

Public Private Partnership: Wer macht hier was mit wem?

Das Ziel ist die "Modernisierung" des Öffentlichen Sektors, ein Baustein dafür ist das PPP. Eine einheitliche Begriffsbestimmung gibt es nicht, doch von offizieller Seite wird diese vorgeschlagen:

Ein Public Private Partenership ist eine Verknüpfung zwischen öffentlichem und privatem Sektor, basierend auf Risikoteilung und der Zielsetzung, ein erwünschtes und politikfeldbezogenes Ergebnis zu erreichen.

Es soll also eine Balance von Risiken und Chancen zwischen den Beteiligten in Politik und Wirtschaft, bezogen auf ein bestimmtes Ziel, hergestellt werden. In der Natur der Sache liegt, dass beide Seiten vor allem an der Risikovermeidung und am Chancengewinn interessiert sein müssen. Anders gesagt, sollte das "politikfeldbezogene Ergebnis" auf der privaten Seite die Renommee- und Ertragsmaximierung, auf der öffentlichen Seite die Aneignung von technischem und wirtschaftlichem Know-how sowie die Ausgabenminimierung sein.

Bei der Firma Toll Collect GmbH handelt es sich bekanntlich um ein Betreiberkonsortium, also um einen vorübergehenden Zusammenschluss von Unternehmen zur Durchführung eines größeren Geschäfts. Solche Projektgesellschaften sind beim PPP nichts Ungewöhnliches. Im aktuellen Fall der LKW-Maut waren aber sowohl mangelnde Erfahrungswerte, wie auch fehlende juristische Klarheit Faktoren, welche die Zusammenarbeit nachhaltig gestört haben. Dabei sind für die irritierte Öffentlichkeit zwei Themen von besonderer Brisanz: Die Haftungsfrage und die Vergabeproblematik. Die Schwierigkeiten bei der Haftungsfrage sind hinlänglich bekannt, allerdings sind die öffentlichen Verlautbarungen laut Vergabeleitlinien und Vertragsvereinbarungen irrefürend, denn:

Eine Besicherung erfolgt grundsätzlich aus den Aktiva der Projektgesellschaft. Ein Haftungsdurchgriff auf die Gesellschafter erfolgt nicht (non recourse) oder nur eingeschränkt (limited recourse).

Auch im 17.000 Seiten starken Betreibervertrag ist dies so festgelegt worden:

Neben der Vertragsstrafe (...) sind weitere Vertragsstrafen oder eine verschuldensabhängige Haftung (...) der Projektgesellschaft ausgeschlossen.

Beim Maut-Konsortium hieße das: Wenn Bundesverkehrsminister Manfred Stolpe seine Milliarden-Schadenersatzforderungen tatsächlich durchsetzen würde, könnten sich die Beteiligten aus der Wirtschaft durch Auflösung der Toll-Collect GmbH, natürlich unter Berücksichtigung gemachter Verträge, schadlos halten. Andere juristische Details, wie die Klagen gegen die angeblich nachträglich veränderten Vertragsstrafen, beziehen sich vor allem auf Probleme bei den Vergabeverfahren. Der undurchsichtige Ablauf beruht unter anderem auf einer mangelnden und unklaren Rechtsdefinition:

Insgesamt, nimmt man Bund, Länder und Kommunen zusammen, lässt sich die Rechtssituation am treffendsten als "unübersichtlich" charakterisieren. Vor allem in Zusammenhang mit Vergabe- und Beihilfefragen (..) besteht für PPPs noch Klärungsbedarf.

Hier müssen natürlich auch die europäischen Vergaberichtlinien berücksichtigt werden, doch da man davon ausgehen kann, dass die internationalen Rechtsabteilungen der multinationalen Unternehmen recht gut funktionieren, bleibt eigentlich nur die Frage, zu wessen Vorteil der "kreative" Umgang mit den Vergaberegeln letztendlich gereichen wird.

Die potentiellen Schwierigkeiten waren also hinlänglich bekannt. Nun, da der worst case eingetroffen ist, zählt für die Verantwortlichen vor allem, kommunikativ ein "adäquates Verhältnis zwischen Transparenz und Vertraulichkeit beim Umgang mit der Öffentlichkeit" (BMWA) zu gestalten.

Vor Vertragsschluss, bitte das Kleingedruckte lesen!

Ein anderes Beispiel ist die "Gewährleistungsverantwortung": Weil diese bei der Öffentlichen Hand verbleibt, werden etwaigen Mautprellern weiterhin Staatsbeamte hinterherjagen. Den Privaten sind nämlich nur als "Erfüllungsgehilfen öffentliche Dienstleistungen" übertragen worden, so das BMWA. Kontrolle und Durchsetzung verbleiben beim Staat und sollen auf der Grundlage des "TollChecker"-Systems der Firma Vitronic garantiert werden, welches schon in Bayern und Hessen zur Verkehrsüberwachung eingesetzt wird:

TollChecker vermisst die Fahrzeuge dreidimensional, ermittelt anhand der gewonnenen Daten ein geometrisches Fahrzeugmodell, bestimmt die Anzahl der Achsen und erkennt Anhänger. Aus diesen Daten ermittelt das System die Fahrzeugklasse und die Zuordnung zu den unterschiedlichen Gebührenklassen. Außerdem werden Übersichts- und Kennzeichenbilder mit Hilfe einer für den Fahrer unsichtbaren Infrarot-Blitzbeleuchtung aufgenommen und das Kfz-Kennzeichen automatisch gelesen.

Die vom Kontrollsystem gewonnenen Informationen werden schließlich über entsprechende Kommunikationsschnittstellen mit den Daten eines Bordgerätes im Fahrzeug bzw. mit den Buchungsdaten der Zentrale verglichen. Falls ein Verdacht auf Falschzahlung besteht, wird ein Beweismitteldatensatz erstellt.

Einmal abgesehen von datenschutzrechtlichen Bedenken: Falls sich die Manipulierbarkeit des angestrebten GPS/GSM-Systems tatsächlich so bewahrheitet, wie einige Experten dies befürchten, dann stünden dem Betreiber Garantiezahlungen (600 Millionen Euro pro Jahr) für den Betrieb eines angeblich sicheren Systems zu, und die Öffentlichkeit muss für die Schließung der Lücken des Systems aufkommen. Ein nicht ganz billiger Spaß für den beim Bundesamt für Güterverkehr (BAG) ca. 900 bis 1000 Beamte vorgesehen sind, die zwar überwiegend aus "Überhangstellen" anderer Dienste abgezogen wurden, aber sicher nicht das Ende der Fahnenstange bedeuten. Und nicht zuletzt für die zukünftigen Exportchancen sowie die Rentabilität ist die Sicherheit des Systems ein entscheidender Faktor:

Recht behält am Ende derjenige, dessen System die beste Fangquote unter den Mautprellern hat - zu vernünftigen Kosten und in für die Straßennutzer vertretbarer Form. Und das deutsche System belegt da keinen Spitzenplatz.

Aufklärung oder Verklärung?

Die Deutsche Telekom AG muss in diesem ganzen Prozess gesondert betrachtet werden, ist bei ihr doch der Staat in Vertretung durch das Bundesfinanzministerium (BMF) (31%) und die Kreditanstalt für Wiederaufbau (12%) der Hauptaktionär. Lässt sich hieraus noch das wachsende Engagement der Telekom im Toll Collect Management und dem fast ausschließlich von ihr geführten öffentlichen Disput mit dem Bundesverkehrsministerium erklären, sind andere Aussagen eher unter die Kategorie "Nebelkerzen" einzuordnen. Dazu gehören in erster Linie die vielfachen Ankündigung von Manfred Stolpe, Toll Collect auf Schadenersatz oder gar wegen Betrugs zu verklagen.

Würde er dadurch, so wie die Besitzverhältnisse sind, den Staat als Hauptaktionär gleich mitverklagen, oder vielleicht nur das BMF oder die BürgerInnen als direkte oder indirekte Aktionäre? Diese paradoxe Situation wurde durch einen Sprecher von Toll Collect noch überboten: Der lehnte nämlich Ende 2003 Schadensersatzforderungen des Bundes mit dem Argument ab, dass die beteiligten Firmen, also auch die Deutsche Telekom AG, vor allem ihren Aktionären verpflichtet seien - und deshalb keine über die Vertragsstrafen hinausgehende Verpflichtungen eingehen könnten .

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