Schuldenbremse als Wachstumsrisiko?
Bund und Länder wollen sich auf eine gemeinsame Strategie gegen die fortschreitende Verschuldung einigen. Doch die "Schuldenbremse" könnte unerwünschte Nebenwirkungen haben
Was sich ein privater Haushalt auf Dauer nicht leisten kann, gehört für die öffentlichen Kassen seit Jahrzehnten zur Normalität. Doch der verschuldete Staat hat gegenüber seinen in Finanznöte geratenen Bürgern entscheidende Vorteile: Er ist – voraussichtlich für lange Zeit – in der Lage, die Zinsen der Verschuldung vergleichweise pünktlich zu bezahlen. Außerdem kann er auf die Kreislaufwirkung seiner Ausgaben setzen und also damit rechnen, dass Investitionen in Form von Steuern zurückfließen. Wenn das alles nicht hilft, erhebt der Staat Zwangsabgaben, um der Zahlungsunfähigkeit zu entgehen – auch dies ein probates Mittel, auf das Privathaushalte nicht ohne weiteres zurückgreifen können.
Gleichwohl gerät jede Regierung in Mitteleuropa in erhebliche Erklärungsnöte, wenn sie nichts unternimmt, um die Staatsverschuldung zu senken, oder gar zulässt, dass sich dieselbe im Laufe einer Legislaturperiode ohne zwingende Gründe erhöht. In der Schweiz stimmten bei einer Volksabstimmung am 2. Dezember 2001 immerhin 85% der Teilnehmer für die Einführung einer Schuldenbremse, die klar umrissenen Zwecken dienen soll.
Die Schuldenbremse ist ein in der Verfassung verankerter Mechanismus zur Haushaltssteuerung, der die Verschuldung begrenzen und die Bildung struktureller Defizite verhindern soll. (…) Grundsätzlich sollen die Ausgaben gleich hoch sein wie die erwarteten Einnahmen – korrigiert aber um einen Faktor, der die konjunkturelle Lage berücksichtigt (Konjunkturfaktor).
Gesetzliche Schuldenregelung für den Bund
Im deutschen Bundesfinanzministerium ist die Führungsetage ebenfalls zu der Einschätzung gekommen, dass die gesetzlichen Regelungen nicht mehr ausreichen, um den weiteren Anstieg der Schuldenquote zu verhindern oder die Neuverschuldung spürbar zurückzufahren. Im Gegenteil, der Januar 2008 bescherte den nachrechnenden Finanzexperten neue Zahlen aus Absurdistan. Demnach liegt der Schuldenstand des Gesamtstaates irgendwo bei 1,6 Billionen Euro und die Schuldenquote bei geschätzten 65 Prozent.
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Schon ein Jahr zuvor hatte der "Wissenschaftliche Beirat beim Bundesministerium der Finanzen" dem Dienstherrn Peer Steinbrück vorgeschlagen, den Grundgesetz-Artikel 115 durch eine Neuregelung zu ersetzen, die den Bund zu einem mittelfristigen Haushaltsausgleich verpflichtet. Der Beirat empfahl dabei ausdrücklich das Modell der "Schweizer Schuldenbremse", das einen Schuldenanstieg ab 2003 zwar nicht habe verhindern können, stattdessen aber für den effizienten Abbau struktureller Defizite und einen Budgetüberschuss im Jahr 2006 verantwortlich sei.
Die Ausgaben müssen sich in der Haushaltsplanung an den konjunkturbereinigten Einnahmen ausrichten. Zur Konjunkturglättung wird ein gängiges Verfahren, der korrigierte Hodrick-Prescott-Filter, verwendet. Außerordentliche Einnahmen werden nicht berücksichtigt; sie sollen zur Rückzahlung von Schulden verwendet werden. (…)
Überschreiten die im Haushaltsvollzug auftretenden Defizite sechs Prozent der im vorausgehenden Rechnungsjahr getätigten Gesamtausgaben, müssen diese Fehlbeträge bereits innerhalb der drei darauf folgenden Jahre ausgeglichen werden.
Steinbrücks Parteifreund Peter Struck zeigte sich als Vorsitzender der SPD-Bundestagsfraktion fest davon überzeugt, dass eine gesetzliche Schuldenregelung "zumindest für den Bund" bald beschlossen werden kann. Bis Ende Juni will Struck gemeinsam mit Baden-Württembergs Ministerpräsident Oettinger (CDU) aber auch ein Bund-Länder-Konzept erarbeiten, das die besondere Situation überdurchschnittlich stark belasteter Länder berücksichtigt. Nach der Weihnachtspause, so Struck, kann dann bereits das Gesetzgebungsverfahren im Bundestag beginnen. Ob die finanzschwachen Länder sich vom verordneten Zeitdruck anstecken lassen, bleibt allerdings fraglich. Der saarländische Ministerpräsident Peter Müller (CDU) hält eine Schuldenbremse für "einigermaßen sinnlos", solange die ärmeren Länder nicht einmal die bestehenden Regelungen einhalten können.
Viel Spielraum oder harte Regeln?
Sollten die aktuellen Planungen trotzdem in die Tat umgesetzt werden, dürfte die jährliche strukturelle Verschuldung maximal 0,5 Prozent des Bruttoinlandsproduktes betragen. Das klingt bescheiden, erlaubt dem Staat, der auf einen Anteil von 0,35 Prozent kommen möchte, aber immerhin einen Verschuldungsspielraum von 8,5 Milliarden Euro. Außerdem hätte die öffentliche Hand die Möglichkeit, auf konjunkturelle Entwicklungen zu reagieren, d.h. im Fall einer Rezension weniger Geld einzunehmen und dafür in Zeiten des Aufschwungs Überschüsse zu erzielen. Ein sogenanntes Ausgleichskonto soll allerdings die nicht konjunkturbedingten Abweichungen dokumentieren und die Finanzverwalter gegebenenfalls zu einschneidenden Sparmaßnahmen zwingen.
Die Pläne der SPD sind bei weitem nicht die rigidesten. Wenn es nach dem großen Koalitionspartner geht, könnte die strukturelle Neuverschuldung - von wenigen Ausnahmen abgesehen – generell verboten werden. Hans-Peter Friedrich, der für die CSU in der "Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen" sitzt, hält es für "nicht sinnvoll", die Begrenzung der Neuverschuldung vom Umfang staatlicher Investitionen abhängig zu machen. Auch Bundeskanzlerin Angela Merkel will alles daransetzen, 2011 einen ausgeglichenen Bundeshaushalt zu erreichen. Dieses Ziel habe "absoluten Vorrang" erklärte die CDU-Vorsitzende, ohne bislang genauer zu erläutern "vor wem" oder "vor was".
Die FDP wendet sich ebenfalls vehement gegen die Nutzung der Nettokreditaufnahme als "Normalfinanzierungsinstrument" und nutzt das Thema Verschuldung selbst in diversen Landesverbänden, um sich von allerlei "linken Phantasien" und der "Wünsch-Dir-Was-Politik" der Konkurrenz abzusetzen. Die Liberalen streben folglich auch keine Schuldenbremse nach Schweizer Vorbild, sondern ein grundsätzliches Verbot der Neuverschuldung an.
Weniger Schulden = Weniger Wachstum?
Der Wille zum Schuldenabbau erweist sich so als parteiübergreifendes Phänomen. Unumstritten sind die Vorschläge trotzdem nicht, denn eine rigide Sparpolitik könnte unbeabsichtigt negative Auswirkungen auf die volkswirtschaftliche Gesamtentwicklung haben. Zu diesem Ergebnis kommt jedenfalls das Institut für Makroökonomie und Konjunkturforschung (IMK) in der gewerkschaftsnahen Hans-Böckler-Stiftung.
In einer aktuellen Studie präsentiert das IMK eine Modellrechnung für die Jahre 2000 bis 2007. Wenn in dieser Zeit bereits entsprechende Schuldenregelungen gegolten hätten, wäre das Bruttoinlandsprodukt um bis zu 50 Milliarden Euro geringer ausgefallen. Auch die Schaffung neuer Arbeitsplätze hätte unter den Bedingungen einer Schuldenbremse nicht funktioniert, meint das IMK. In den vergangenen sieben Jahren wären deutlich mehr Menschen arbeitslos gewesen - zeitweise bis zu 535.000.
Die Forscher um den wissenschaftlichen IMK-Direktor Gustav A. Horn glauben, dass die derzeit diskutierten Pläne zur Schuldenbegrenzung eine prozyklische Finanzpolitik unterstützen würden. Während eines wirtschaftlichen Abschwungs könnte der Sparzwang den Abwärtstrend verstärken, während im umgekehrten Fall unnötige Mehrausgaben und damit eine Verzögerung der Haushaltskonsolidierung möglich wären.
Wenn es nach den Plänen des Bundesfinanzministeriums geht, wird die Schuldenbremse im Jahr 2011 eingeführt, da erst dann ein struktureller Überschuss – nach aktuellen Schätzungen in Höhe von etwa 5 Milliarden Euro – zu erwarten ist. Das IMK bezweifelt allerdings, dass sich über diesen Zeitraum hinweg tatsächlich realistische Berechnungen anstellen lassen.
Eine solche Entwicklung setzte voraus, dass sich bis 2011 keine weiteren strukturellen Lücken auftäten, zusätzliche Ausgabenwünsche ebenso abgewehrt werden müssten wie weitere Steuersenkungen. Auch setzte sie eine befriedigende Wirtschaftsentwicklung voraus.
DAS IMK glaubt – gerade vor dem Erfahrungshintergrund der letzten Jahre -, dass eine Konsolidierung der öffentlichen Haushalte auch ohne Schuldenbremse möglich ist. Voraussetzung dafür sei eine vorurteilsfreie und selbstkritische Analyse, wie die hiesigen Staatsfinanzen überhaupt in die schwierige Situation geraten konnten, in der sie derzeit angetroffen werden.
In der aktuellen Debatte um Schuldenbremsen wird zwar suggeriert, die Staatsschulden seien aus dem Nichts entstanden bzw. daraus, dass die Politik nicht in der Lage war, die Entwicklung zu verhindern. Doch die jüngste Vergangenheit zeigt anderes, denn die Gründe für den Anstieg der Staatsschulden liegen auf der Hand: Lasten im Zusammenhang mit der Wiedervereinigung, umfangreiche Steuersenkungen auch in Zeiten der Hochkonjunktur, riesige konjunktur- und wachstumsbedingte Steuerausfälle. Gerade die aktuelle Debatte um Steuersenkungen zeigt, wie verführerisch das Senken von Steuern in Zeiten guter Kassenlage ist. Dies gilt es für die Zukunft durch ein adäquates Konsolidierungskonzept, das in der Phase einer Hochkonjunktur greift, zu verhindern.
Die Forscher schlagen als Alternative zur Schuldenbremse die Entwicklung eines mittelfristigen, über einen Konjunkturzyklus reichenden und am Trend des Bruttoinlandsproduktes orientierten Ausgabenpfades vor. Dieser enthält einen klar definierten Wachstumspfad für die konjunkturunabhängigen Staatsausgaben, beispielsweise Personalkosten oder Investitionen. Die konjunkturabhängigen Ausgaben – wie etwa die sozialen Transferleistungen – dürfen aber ohne bestimmte Defizitvorgaben "schwanken". Wenn die staatlichen Ausgaben unter der Richtlinie des Ausgabenpfades bleiben, erfolgt die Haushaltsstabilisierung quasi automatisch, glaubt das IMK und verweist auf das Beispiel des früheren amerikanischen Präsidenten Bill Clinton, der den Staatshaushalt mit einer ähnlichen Strategie erfolgreich konsolidiert habe.
Dieses Vorgehen soll gleich vier entscheidende Vorteile miteinander verbinden:
Die Ausgabenlinie ist nicht oder nur mit großen Verzögerungen konjunkturell anfällig, während Defizitziele prozyklische Finanzpolitik fördern bzw. erzeugen;
konsolidiert wird in der Hochkonjunktur, in einer Schwächephase atmet der Haushalt mit den automatischen Stabilisatoren;
bei der Planung sind die Ausgaben im Gegensatz zu den Einnahmen eine politische Größe und damit unmittelbar verantwortbar und kontrollierbar;
die institutionellen Voraussetzungen für ein mittelfristiges Ausgabenkonzept (Finanzplanungsrat, mehrjährige Finanzplanung) sind auf allen Haushaltsebenen vorhanden.
Strategie- und Themenwechsel
Die deutsche Finanzpolitik hat sich so lange auf Verschuldungsgrenzen und Defizitziele fixiert, dass ein Strategiewechsel zwar angedacht, aber offenbar nur schwer realisiert werden kann. Dabei böte die – im Vergleich zu früheren Jahren – durchaus entspanntere Lage sowohl des Bundeshaushaltes als auch der Finanzhaushalte der Länder die Chance, neue Wege aus der ewigen Schuldenfalle zu suchen.
Der Steuerschätzer Dieter Vesper, der bereits mehrfach den Unwillen des Bundesfinanzministeriums erregte und auch an der aktuellen IMK-Studie beteiligt war, stellte im März dieses Jahres Grundzüge eines Alternativkonzeptes im Sinne des gerade skizzierten Ausgabenpfades vor.
Das Ausgabenkonzept basiert auf der Überlegung, dass die Staatsausgaben stärker als die Einnahmen eine politische beeinflussbare Größe und damit stärker unmittelbar verantwortbar und kontrollierbar sind; zudem sind Ausgabenziele konjunkturell weniger anfällig. Dies erhöht die Chance einer berechenbareren, weil stetigeren Haushaltspolitik, die im Gegensatz zur Ausrichtung auf ein Defizitziel konjunkturelle Abschwünge nicht verlängert. Eine Einführung ist durch die Existenz des Finanzplanungsrats, der die Finanzplanung von Bund, Ländern und Gemeinden koordiniert, zügig möglich, da dieser als institutioneller Rahmen des Ausgabenkonzepts genutzt werden kann. Voraussetzung für ein Funktionieren des Ausgabenpfads ist allerdings, dass die Ausgabenobergrenze, die vorgegeben wird, von allen Beteiligten akzeptiert wird und dass Fehlverhalten sanktioniert werden kann.
Viele Bürger, Wissenschaftler und Politiker gehen mittlerweile noch weiter und knüpfen an die systemkritische Debatte der 80er Jahre an, als das Wirtschafts- und Finanzsystem grundsätzlich in Frage gestellt wurde. So bezweifelt etwa Mathias Binswanger, Professor für Volkswirtschaftslehre an der Fachhochschule Nordwestschweiz in Olten, dass die Kategorie Wirtschaftswachstum Entscheidendes über den Zustand einer Gesellschaft aussagen kann.
Das Glücksempfinden stagniert in allen Ländern, für die entsprechende Daten vorliegen. In den USA werden solche Daten seit dem zweiten Weltkrieg regelmäßig erhoben und der Prozentsatz der Menschen, die sich als "sehr glücklich" bezeichnen, liegt relativ konstant bei 30 Prozent – obwohl sich das Bruttoinlandsprodukt (BIP) pro Kopf in diesem Zeitraum real etwa verdreifacht hat. Noch extremer ist der Fall in Japan, wo sich das BIP pro Kopf seit 1950 mehr als versechsfacht hat, aber das Glücksempfinden ebenfalls konstant blieb. Es scheinen Mechanismen zu existieren, die in entwickelten Ländern eine Zunahme des subjektiven Wohlempfindens trotz anhaltendem Wirtschaftswachstum verhindern. Glück und Zufriedenheit der Menschen stagnieren also trotz stets wachsendem Bruttoinlandsprodukt. Was hingegen nicht stagniert, sind verschiedene, durch Wirtschaftsprozesse verursachte unerwünschte Umweltbelastungen.
Der Streit um die Einführung einer Schuldenbremse und ihre potenziellen Auswirklungen auf das Wirtschaftswachstum weist unter diesem Gesichtspunkt weit über das finanz- und wirtschaftspolitische Spektrum hinaus. Im Verlauf der Diskussion dürften noch einige spannende Aspekte hinzukommen.
- re (18.6.2008 11:33)
- Überschrift (bitte unbedingt ausfüllen) (17.6.2008 19:17)
- re (17.6.2008 19:07)
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