"Warum hast du nichts gemacht, um das aufzuhalten?"

17.09.2009

In drei Monaten wird der neue Fünfjahresplan der EU zur inneren Sicherheit verabschiedet

Nach dem "Tampere-Programm" 1999 und dem "Haager Programm" 2004 wird die EU unter schwedischer Präsidentschaft mit dem "Stockholm Programm" mehr Kompetenzen im Bereich innerer Sicherheit erhalten. Der neue Katalog zur innenpolitischen Staatswerdung der EU stellt "den Bürger in den Mittelpunkt des künftigen Ausbaus des europäischen Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts". Damit ist sogleich die größte Zielgruppe dieser neuen sicherheitspolitischen Offensive markiert: Migranten mit und ohne Aufenthaltsstatus.

Die innenpolitischen Leitlinien bestimmen die Zukunft von Polizei- und Justizkooperation, Migration und Asyl, Datenbanken und gemeinsamen Zugriff darauf, "Operationen in Drittstaaten", Kontrolle des Internet und die Einführung zahlreicher technischer Applikationen zur vorausschauenden Überwachung und Kontrolle. Ein eigenes Forschungsprogramm entwickelt Anwendungen zur automatisierten Erkennung "verdächtigen Verhaltens", Flüchtlingsbooten auf dem Mittelmeer oder der zukünftigen Verwaltung digitaler Informationen. Auch Fragen der Aufwertung bestehender und Einrichtung neuer Institutionen werden im "Stockholm Programm" festgelegt, darunter der Standort einer geplanten "Agentur zum Betriebsmanagement von IT-Großsystemen" für alle EU-Datenbanken mit Personendaten.

Während das "Haager Programm" unter dem "Prinzip der Verfügbarkeit" stand (etwa im Bereich von Daten), stehen Innenbehörden, Polizei und Geheimdienste nun vor dem Problem, die massive Akkumulation von Informationen sinnvoll zu verwalten. Hierfür müssen nicht nur Hard- und Software, sondern ebenso Gesetze in den 27 Mitgliedsstaaten der EU standardisiert werden.

Enger Zeitplan zur Verabschiedung

Zuerst hatte die sogenannte "Future Group" unter deutscher EU-Präsidentschaft 2007 mit einer Wunschliste die Diskussion um die Neuauflage des Fünfjahresplans begonnen (Die Wünsche der EU-Innenminister). Die "Future Group" ist ein (nach Selbstauskunft) informeller Zusammenschluss europäischer Innenminister, gegründet auf Initiative des deutschen Innenministers Schäuble angesichts des drohenden Scheiterns des Lissabon Vertrags. Im Rahmen einer "Konsultation der Bürger der EU", die von der "Future Group" für das "Stockholm Programm" großspurig angekündigt wurde, verirrten sich gerade einmal 770 User auf die Webseite der EU-Kommission und beantworteten 49 Fragen im Multiple-Choice-Verfahren (diese Beteiligungsfarce regte das European Civil Liberty Network (ECLN) zu einer eigenen Umfrage zu den gravierenden Veränderungen europäischer Innenpolitik an).

Im Juni hatte die EU-Kommission eine Stellungnahme abgegeben, in der die Empfehlungen der "Future Group" weitgehend aufgegriffen und ausformuliert wurden. Als größtes Problem werden wie in den beiden früheren Programmen 8 Millionen "illegale Immigranten" ausgemacht. Allerdings erkennt die Kommission auch die "Erfordernisse des Arbeitsmarktes", der Migranten sowohl mit als auch ohne Aufenthaltsstatus benötigt, und regt für das "Stockholm Programm" eine "Überwachung der Migrationsmuster und der Arbeitsmarkttendenzen" an. Bis 2013 will die EU das Grenzüberwachungssystem Eurosur einführen, das alle an Migration und Border Management beteiligten Behörden vernetzen soll.

Perspektivisch wünscht sich die Kommission eine "EU-weite Strategie für innere Sicherheit" und winkt mit einem Fonds für deren Finanzierung. Die "Forschung auf dem Gebiet der Sicherheitsmethoden" soll hierfür ausgebaut und damit die Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Rüstungs- und Sicherheitsindustrie gefestigt werden.

Die erst kurz vor der Sommerpause veröffentlichte Stellungnahme der Kommission wird nun im Rat, im Parlament und in den zuständigen Ausschüssen erörtert. Ende Oktober soll die "allgemeine Richtung" des Dokuments bekannt sein. Für die Verhandlungen des "Stockholm Programms" sind für die schwedische Präsidentschaft die Minister Tobias Billstrom (Migration) und Beatrice Ask (Justiz) zuständig (Schweden leistet sich keinen eigenen Innenminister und trennt die Bereiche Migration und Justiz). In schwedischen Regierungskreisen wird das Papier der Kommission als "gute Verhandlungsgrundlage" kommentiert.

Auf der Webseite zur schwedischen EU-Präsidentschaft wird der neue Fünfjahresplan überschrieben mit The Stockholm Programme: towards an open and more secure Europe. Justizministerin Ask hatte die Pläne der schwedischen Präsidentschaft Anfang September im Bürgerrechtskomitee des Europäischen Parlaments (LIBE) vorgelegt und versucht, Bedenken zur Tragweite erwarteter Einschränkungen bürgerlicher Freiheiten zu beschwichtigen. Ausschussmitglieder wiesen auf die Widersprüchlichkeit ihrer Ausführungen hin, da kaum ein Bruch der Kooperation mit den USA im Namen des "Kampfes gegen den Terrorismus" zu erwarten sei. Jüngste Urteile zu SWIFT, ACTA und CIA hätten gezeigt, dass auf diesem Gebiet kein Kurswechsel zu erwarten sei.

Laut dem schwedischen grünen Europaabgeordneten Carl Schlyter reagieren Angehörige schwedischer Innenbehörden "hysterisch", wenn die Rede auf das Strategiepapier der "Future Group" kommt. Die Minister Ask und Billström bemühen sich, auf internationalem Parkett Harmlosigkeit zu demonstrieren. Kritiker würden die Wunschliste der europäischen Innenminister mit dem "Stockholm Programm" verwechseln, während sich die schwedische Präsidentschaft für das Recht auf Asyl und Datenschutz einsetzen würde. Angestrebt würde etwa ein europaweit einheitliches System der Anerkennung in Asylverfahren.

Flüchtlingsaufnahme auf freiwilliger Basis?

Tatsächlich nehmen die Bereiche Migration und Asyl großen Raum im neuen Fünfjahresplan ein. Italien zwingt Flüchtlingsboote unter Inkaufnahme Dutzender Toter regelmäßig zur Rückkehr in libysche Gewässer ("zur Umkehr überreden") und übt damit Druck auf Kommissionspräsident Barroso aus. Abkommen zwischen Italien und Libyen (darunter Kooperation der Grenzbehörden, satellitengestützte Migrationsabwehr, Einrichtung von Auffanglagern) haben trotz fehlender Menschenrechtsstandards in Libyen Vorbildfunktion für das neue "Stockholm Programm". Die im früheren "Haager Programm" beschlossene "Grenzschutzagentur Frontex", deren Etat sich 2008 verdoppelt hatte, soll zur zentralen EU-Grenzpolizei werden.

Der Innenausschuss des Europäischen Parlaments hatte im März einen "Konstruktionsfehler" bei der Schaffung von Frontex an festgestellt. "Schutz- und Menschenrechtsbelange" müssten in die Missionen integriert werden. Auch das UNHCR hatte die italienischen Operationen heftig angegriffen, es ist jedoch zweifelhaft, ob sich diese selbst in Regierungskreisen geübte Kritik durchsetzen wird. Italien, Malta, Zypern, Griechenland und Spanien drängen die Kommission auf eine "solidarische Lastenverteilung" bei der Aufnahme von Flüchtlingen, die es trotz hochgerüsteter Grenzpolizei im Mittelmeer schaffen, die europäischen Außengrenzen zu erreichen. Spanien hat bereits angekündigt, im Rahmen seines EU-Vorsitzes 2010 die Migrationsabwehr in den Mittelpunkt zu stellen und strebt neue Abkommen mit Herkunfts- und Transitländern von Migranten an. Ähnliche Verträge, die Spanien bereits mit Marokko geschlossen hatte, werden von Amnesty International heftig kritisiert, da sie benutzt würden "um willkürliche Festnahme, Inhaftierung und Abschiebung von Asylsuchenden und Migranten in diesen Ländern zu rechtfertigen"

Die schwedische Präsidentschaft verhandelt um die Etablierung eines EU Resettlement-Programms zur "Aufnahme von Flüchtlingen aus Krisenregionen". Gemeint sind "Neuansiedlungen von Flüchtlingen" die in den Mittelmeerstaaten der EU ihr Recht auf Asyl geltend machen. Während Nichtregierungsorganisationen verbindliche Schlüssel zur Verteilung fordern, will die EU-Kommission das Programm auf "freiwilliger Basis" anbieten und "finanzielle Anreize" schaffen. In Frage kommende Flüchtlinge würden durch das UNHCR "vorgeschlagen". Dieser Ansatz wird von der Bundesregierung in einer gemeinsamen Stellungnahme von Außen-, Innen, Wirtschafts- und Justizministerium geteilt (nicht ohne eine Stärkung von Frontex zur Migrationsabwehr zu fordern).

Letztlich geht es beim "EU Resettlement-Programm" um eine Überarbeitung des "Dublin II"-Abkommens (aufgegriffene Flüchtlinge werden in das Land zurückgewiesen, in dem sie die EU-Grenzen erreicht haben). Die Verwaltung des "Resettlement-Programms" soll ab 2010 einem neuen "European Asylum Support Office" (EASO) obliegen. Durch das neue Abkommen will die EU ihre Außenpolitik mittels Definitionsmacht in Menschenrechtsfragen stärken:

The current relatively low level of involvement of the EU in the resettlement of refugees impacts negatively on the ambition of the EU to play a prominent role in global humanitarian affairs and hence on the influence of the EU in international fora.

Menschenrechtsorganisationen versuchen Kurskorrekturen

Regierungs- und Nichtregierungsorganisationen, Bürger- und Menschenrechtsgruppen haben in den vergangenen Monaten eigene Stellungnahmen zur Verhandlung des "Stockholm Programms" vorgelegt, um auf den letzten Drücker den Kurs des Fünfjahresplans zu beeinflussen - immerhin behauptet die EU-Kommission, im "Stockholm Programm" den Schutz von Flüchtlingen stärken zu wollen.

Auch das UNHCR unterstützt die Etablierung eines "Resettlement Programms" und wünscht sich eine Vereinfachung der Zusammenführung in der EU verteilter Familienmitglieder sowie mehr Rechte für minderjährige unbegleitete Flüchtlinge. Wie wenig Einfluss derartige "Empfehlungen" auf europäische Innenpolitik haben, zeigt das jüngste Maßnahmenpaket der Kommission, das europäischen Strafverfolgungsbehörden den Zugriff auf die Fingerabdruck-Datenbank EURODAC erlaubt. Wie üblich begründet mit der "Abwehr von Terrorismus und schwerer Kriminalität", will die EU "Daten von Asylsuchenden effizienter nutzen". Das UNHCR hatte zuvor wie zahlreiche andere Flüchtlingsorganisationen vor einer Stigmatisierung von Migranten gewarnt.

Ob das UNHCR überhaupt ein guter Anwalt für die Belange von Flüchtlingsfragen sein kann, ist zweifelhaft. Die UN-Behörde verschließt sich nicht generell neuen Maßnahmen zur Abwehr von Migranten, wünscht sich aber dass Mitarbeiter der "Grenzschutzagentur Frontex" trainiert werden, diejenigen zu identifizieren die ein Recht auf Asyl geltend machen könnten.

Briefings anderer Nichtregierungsorganisationen gehen zwar in eine ähnliche Richtung, üben aber eine deutlichere Kritik an der Migrationspolitik der EU. Caritas Europa hofft, dass die zukünftige EU-Kommission den "Ton der Debatte von 'Sicherheit' zu 'Arbeitnehmerrechten'" verlagere. Der Europäische Flüchtlingsrat (ECRE) spricht Schweden immerhin eine beträchtliche "moralische Autorität" zu, da das Land die gleiche Aufnahmequote von Flüchtlingen habe wie Malta (gerechnet auf die Einwohnerzahl).

In einem jüngst veröffentlichten Report forciert der ECRE ebenfalls eine Umverteilung von Flüchtlingen, im "Stockholm Programm" solle eine grundsätzliche Korrektur des "Dublin II"-Abkommens angelegt sein. Migranten, die keinen Aufenthaltsstatus erlangen können, sollen wenigstens in "Sicherheit und Würde" in ihre Herkunftsländer abgeschoben werden.

Ähnlich äußert sich die Agentur der Europäischen Union für Grundrechte (FRA), die das "Stockholm Programm" als eine "Chance, den Schutz fundamentaler Rechte in den Mittelpunkt zu stellen" begrüßt. Der Kampf gegen organisierte Kriminalität und Terrorismus wird willkommen geheißen, soll jedoch die "Menschenwürde nicht unterminieren".

Amnesty International kritisiert, dass die Maßnahmen der EU nicht am Schutz der Menschen in Europa orientiert seien, stattdessen die Effektivität von Kontrollmaßnahmen im Mittelpunkt stehe. Die Vorlage der Kommission bringe nicht wie angekündigt Fortschritte zur Lösung humanitärer Probleme, das Papier sei zwar in Teilen akzeptabel, doch falle die Aufmerksamkeit für internationale Menschenrechtsgesetze dem Kampf gegen Terrorismus zum Opfer. Stattdessen sollen die Mitgliedsstaaten ihre existierenden Verpflichtungen umsetzen.

Der Rat der Europäischen Anwaltschaften (CCBE) bemängelt die fehlende Harmonisierung prozessualer Rechte in Strafverfahren. Die EU sehe Anwälte lediglich als "eine weitere Kategorie von Dienstleistern" denn als "Akteur für Gerechtigkeit".

Auch die im Europaparlament vertretenen Parteien verhandeln eifrig um die Neugestaltung der europäischen Innenpolitik. Christian Engström von der Piratenpartei hat "grundsätzlich nichts gegen die Kooperation von Polizeibehörden aus verschiedenen Ländern einzuwenden, wenn es darum ginge, Kriminelle zu fassen". Er moniert allerdings den zunehmenden Datenabgleich mit Polizeien und Militär "fremder Länder". Der stellvertretende europapolitische Sprecher der SPD-Bundestagsfraktion, Michael Roth, wünscht sich ein "besseres Gleichgewicht im Spannungsverhältnis von Freiheit und Sicherheit" und erneuert die Forderung der SPD nach einer Trennung der Generaldirektionen Justiz und Innen in der EU-Kommission. Die SPD optiert für eine "Klausel zum Vorrang des Datenschutzes" im "Stockholm Programm".

Die meisten Statements zum "Stockholm Programm" fordern mehr "Balance" von Freiheit und Sicherheit und bleiben damit im innenpolitischen Diskurs verhaftet, Sicherheit würde Freiheit schaffen. Nur wenige Organisationen üben eine grundsätzliche Kritik am geplanten "Stockholm Programm". Das European Civil Liberty Network konstatiert eine "Versicherheitlichung von allem" und sieht die EU "mitten in einem Paradigmenwechsel bezüglich der Art und Weise, wie Europa und der Rest der Welt kontrolliert werden". Der Europäische Datenschutzbeauftragte (EDPS) Peter Hustinx kritisiert die Transformation "in Richtung Überwachungsgesellschaft, in der jede Transaktion und fast jede Bewegung der Bürger aufgezeichnet wird". Tony Bunyan, Mitglied der britischen Bürgerrechtsorganisation "Statewatch" sieht die EU im Übergang zur "Datenbankgesellschaft":

What is new is the clear aim of creating the surveillance society and the database state. Future generations, for whom this will be a fully developed reality, will look back at this era and righlty ask, why did you not act to stop it.

Auf dem nächsten Treffen der europäischen Innenminister am 21. September in Brüssel wird weiter über das "Stockholm Programm" verhandelt. Auf der Agenda stehen unter anderem das "EU Resettlement Programme" und dessen Finanzierung sowie die Aufwertung von Frontex.

Das Bürgerrechtskomitee des Parlaments will bald einen eigenen Bericht zum "Stockholm Programm" verfassen. Im Oktober soll eine "interparlamentarische Anhörung" stattfinden, an der Vertreter des Europäischen Parlaments sowie nationaler Parlamente teilnehmen. Nach Beschlußfassung der Innen- und Justizminister am 1. Dezember wollen die EU-Regierungschefs den Fünfjahresplan auf ihrem Gipfel in Brüssel am 10. und 11. Dezember endgültig verabschieden.

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