Internet Governance in Deutschland

Mehrparteienmissverständnis oder Aufbruch zu neuen Ufern?

Die gute Nachricht vorneweg: In Deutschland ist das Thema Internet endlich auf der oberen politischen Etage angekommen. Die Enquete-Kommission Internet und digitale Gesellschaft des Deutschen Bundestages ist konstituiert (Internet-Enquete kommt langsam in Fahrt). Bis Ende 2011 will man einen ganzeinheitlichen und nachhaltigen Politikansatz entwickeln, der den Herausforderungen der globalen Informationsgesellschaft gerecht werden soll.

Die Nachricht taugt aber nicht zur Euphorie. Genauer besehen ist sie eher Ausdruck eines verschlafenen Jahrzehnts. Weder unter Rot-Grün noch unter Schwarz-Rot spielte das Internet eine Rolle. Es war einfach kein politisches Thema. Regierung und Parlament hatten keine Augen und keine Ohren für die "schleichende Revolution" die das Internet weltweit in Politik, Wirtschaft und Gesellschaft befördert.

Erst als im vergangenen Jahr ein von guten Absichten getriebenes "Zugangserschwernisgesetz" eine komplette Bruchlandung hinlegte und damit ahnungslose Parlamentarier aufschreckte und kurz danach eine von Internetaktivisten gegründete Piratenpartei aus dem Stand bei den Bundestagswahlen zwei Prozent der Stimmen erhielt, wachte man auf. Und so verdankt die Enquete-Kommission unter Schwarz-Gelb ihre Existenz dem alten spöttischen Spruch: "Wenn ich nicht mehr weiter weiß, gründe ich 'nen Arbeitskreis."

Das Gute an der eher schlechten Nachricht aber ist, dass der verspätete deutsche Aufbruch in den Cyberspace nun davon profitieren kann, dass die meisten der von der Enquete zu behandelnden Themen seit Jahren auf der internationalen Bühne vorwärts und rückwärts diskutiert werden, allerdings bislang nur mit marginaler Beteiligung des offiziellen deutschen Politikestablishments.

Quellen der Inspiration sind also zuhauf vorhanden. Denn dort, wo der Bundestag heute nicht mehr weiter weiß, war die internationale Gemeinschaft beim Weltgipfel zur Informationsgesellschaft (WSIS) schon im Jahr 2003. Chinesen und Amerikaner gerieten damals aneinander wie Internet-Politik und Regulierung – und hier insbesondere die "Aufsicht" über die Internetressourcen - zu organisieren sei. Die Chinesen setzten auf Führerschaft der Regierung (governmental leadership), die USA auf die Internet Community (private sector leadership). Und da man im Dezember 2003 in Genf nicht mehr weiter wusste, wurde der damalige UN Generalsekretär Kofi Annan zu Hilfe gerufen, um einen "Arbeitskreis" zu gründen. der herausfinden sollte, wohin die Internetentwicklung Politik und Gesellschaft treiben und was man denn da tun könnte.

Die UN "Working Group on Internet Governance" (WGIG) erreichte nach zweijähriger Arbeit jenen Kompromiss, der bis heute eine stabile Grundlage für das globale Funktionieren des Internet bildet: Sie definierte Internet-Governance als das kollaborative Zusammenwirken von Regierung, Privatwirtschaft, Zivilgesellschaft und technischer Community. Nix mit einseitiger "Führerschaft". Jeder Stakeholder spielt entsprechend seines spezifischen Verantwortungsbereichs eine besondere Rolle und nur gemeinsam lassen sich ausgewogene Lösungen finden.

Verantwortungsbewusste Wahrnehmung der Internetfreiheit lässt sich nur gewährleisten wenn konfligierende Rechtsgüter und Wertvorstellungen wie Sicherheit im Netz und Respekt der Privatsphäre, Schutz des geistigen Eigentums und freier Zugang zu Wissen, Meinungsäußerungsfreiheit und Kampf gegen Cyber-Terrorismus in eine Balance gebracht und nicht gegeneinander ausgespielt werden. So etwas fordert die gleichberechtigte Einbeziehung der unmittelbar Betroffenen und Beteiligten in einem offenen, transparenten Politikentwicklungsprozess "von unten". Das traditionelle "Durchregieren von oben" eignet sich dafür immer weniger.

Um solche ausbalancierten Lösungen zu finden, das war eine der Kernbotschaften der WGIG, benötigt man einem innovativen netzwerkartigen Politikmechanismus bei dem staatliche und nicht-staatliche Akteure gleichberechtigt miteinander in einer Art Verantwortungsgemeinschaft kommunizieren, koordinieren und kooperieren. Politikhierarchien mit ihren Über- und Unterordnungen finden im "Multistakeholder Internet Governance Modell" nur wenig Platz. Und Lobbyismus, Hinterzimmerpolitik oder gar Stammtisch haben da gleich gar nichts verloren.

Das Internet eignet sich nicht für parteipolitische Spielchen

Der Erfolg der WGIG war nicht zuletzt geschuldet ihrer Zusammensetzung. Die WGIG hatte 40 Mitglieder, 20 kamen von Regierungen, 20 waren Experten der verschiedenen Stakeholder Gruppen. Die Enquete ist ähnlich komponiert: 34 Mitglieder, 17 Parlamentarier und 17 sogenannte Sachverständige. Die Ähnlichkeit wird aber von einem nicht unerheblichen Unterschied überschattet: Bei der WGIG wählten Privatwirtschaft, Zivilgesellschaft und technische Community ihre Vertreter selbst. Die Sachverständigen der Enquete wurden hingegen von den im Bundestag vertretenen Parteien individuell handverlesen. Top-Down also statt Bottom-Up. Dazu kommt, dass bei der zahlenmäßigen Zusammensetzung der Enquete-Kommission CDU und FDP penibel darauf geachtet haben, für den Fall der Fälle von "Abstimmungen" eine formale "Stimmenmehrheit" zu haben.

Ob diese Arithmetik etwas zu bedeuten hat, wird man sehen. Die Sachverständigen seien zwar "von" den Fraktionen nominiert, wären aber nicht Sachverständige "der" Fraktionen, hieß es bei der konstituierenden Sitzung. Das klingt gut. Die Praxis jedoch, die bei den auch mit gesellschaftlichen Vertretern besetzten deutschen Rundfunkräten gang und gäbe ist, lässt aber ein gewisses Misstrauen aufkommen. Sollte sich die Enquete mit einem Rundfunkrat verwechseln, wäre das aufs äußerste fatal.

Noch fataler wäre es allerdings, wenn ideologisch belastete parteipolitische Positionskämpfe in die Enquete schwappen würden nach dem Muster: Die CDU ist für ein sicheres Internet, die FDP für ein freies Internet, die SPD für ein verbraucherfreundliches Internet, die Grünen für ein grünes Internet und die Linke für ein "Internet für alle". Das Internet eignet sich nicht für solche parteipolitischen Spielchen. Das Internet muss sowohl sicher, frei, nutzerfreundlich, ressourcensparsam und für alle da sein. Es war der Rechtsprofessor Gersdorf aus Rostock, der die Enquete-Mitglieder dringlich darum bat, die Diskussion der Sachfragen in den Vordergrund zu stellen und keine politischen Scharmützel zu beginnen.

Ob der Ruf des Sachverständigen gehört wird, wird nicht zuletzt von den gruppendynamischen Prozessen abhängen, die sich spätestens nach der für den 16. Mai geplanten Klausurtagung entwickeln werden. In der WGIG war es so, dass nach den ersten beiden Sitzungen die Diskussionshoheit schleichend von den Regierungsvertretern auf die Experten überging. Und da die von dort kommenden Vorschläge nicht nur vernünftig, sondern auch für alle akzeptabel waren, kam am Ende ein Schlussbericht zustande, der in seinem operativen Teil fast hundertprozentig Eingang fand in die sogenannte "Tunis Agenda", die im November 2005 von den Staats- und Regierungschefs abgesegnet wurde (Schleichende Machtverschiebung?).

Es ist vielleicht interessant, daran zu erinnern, dass die beiden Kernvorschläge der WGIG - die Definition von Internet Governance und die Schaffung des Internet Governance Forum (IGF) - von der Zivilgesellschaft kamen. Beides fand die Akzeptanz der Regierungen. Keine Akzeptanz fanden hingegen die Vorschläge der Regierungsvertreter in der WGIG, einen zwischenstaatlichen Regierungsrat für das Internet zu etablieren.

Diese Rats-Idee führte im November 2005 in Tunis sogar zu einer skurrilen Konfrontation zwischen der EU (die ein "neues Kooperationsmodell" wollte) und den USA (die ICANN verteidigte) mit einem schweigenden China in der Beobachterposition. Das Ganze endete wie das Hornberger Schießen. Man einigte sich darauf, zunächst gar nichts zu tun und einen Prozess einer "erweiterten Zusammenarbeit" einzuleiten, der dann eventuell zu einem "neuen Kooperationsmodell" führen könnte.

Fünf Jahre später zeigt sich, dass ICANN und das IGF die besten Modelle sind, weil sie auf dem Multistakeholder-Prinzip basieren und einen offenen, transparenten, von unten wachsenden Politikentwicklungsprozess ermöglichen, der in den nach wie vor geschlossenen und weitgehend intransparenten zwischenstaatlichen Regierungsorganisationen einfach nicht machbar ist. Die ITU ist dafür ein anschauliches Beispiel.

Diese neue politische Kultur, die seit 1998 bei der ICANN und seit 2006 beim IGF praktiziert wird, ist tatsächlich eine "stille Revolution" für traditionelle Politik. Dabei wird Herkömmliches nicht ersetzt, sondern ergänzt um neue Formen des Miteinanders die den Verfahren der "runden Tische" der Wendezeit ähnlicher sind als dem politischen Prozedere des Deutschen Bundestages.

Es gibt keine nationalen Lösungen für das Internet

Fehlgeleitet wäre die Enquete auch, wenn sie das globale Medium primär aus der deutschen Perspektive betrachten würde. Umgedreht wird ein Schuh draus. Es geht darum, wie sich Deutschland in den globalen Internetstrom der Zeit einordnet und Wege und Möglichkeiten findet, diesen globalen Strom mit zu gestalten. Nationale Rechtsordnungen verschwinden nicht im grenzenlosen Cyberspace, aber es gibt keine nationalen Lösungen mehr, zumindest keine Lösungen, die dann auch nachhaltig wirken.

Wer die Illusion haben sollte, ein deutsches Internetrecht nach dem Modell des förderalen Rundfunkrechts in Paragraphen zu meißeln, macht sich lächerlich. Misstrauisch in diesem Punkt macht dabei auch die Fleißarbeit des wissenschaftlichen Dienstes des Deutschen Bundestages, der eine Literaturliste für die Enquete-Mitglieder erstellt hat. Von den fast 1000 erfassten Titeln sind 97 Prozent deutsche Quellen. Gesundes Selbstbewusstsein ist gut. Bei allem Respekt aber wird man wohl eingestehen müssen, dass das Internet nicht in Deutschland erfunden wurde und das allgemeine Schrifttum zu Politik und Regulierung des Internet sich weitgehend aus englischsprachigen Quellen konstituiert. Was in Harvard, Berkeley, Stanford, Yale, Oxford oder bei den IGFs produziert wurde, ist zwar auch nicht immer der Stein des Weisen, aber man sollte schon wissen, was da diskutiert wird, bevor man sich ans Werk macht.

Es war die Sachverständige Anette Mühlberg von der Dienstleistungsgesellschaft ver.di, die die ganze Enquete zum 5. IGF nach Vilnjus einlud, um internationales Flair zu schnuppern. Mühlberg weiß, wovon sie redet. Sie war zwei Jahre Vorsitzende des At Large Advisory Committee (ALAC) bei ICANN. Es sei an dieser Stelle angemerkt, dass bislang kein einziger Bundestagsabgeordnete bei einem der bisherigen vier IGFs (Athen 2006, Rio de Janeiro 2007, Hyderabad 2008 und Sharm el Sheikh 2009) zugegen war. Repräsentiert dort war die Bundesregierung durch das Bundeswirtschaftsministerium. Deren Staatssekretär Otto erklärte auch jüngst auf Anfrage der SPD-Abgeordneten Brigitte Zypries, dass die Bundesregierung das IGF als eine hervorragende Plattform für den Multistakeholder Dialog sieht, der wesentlich zu einer nachhaltigen Politikentwicklung im globalen Rahmen beiträgt. Wenn Multistakeholder also gut ist für die Welt, warum sollte man es dann nicht auch "zu Hause" praktizieren? Am 7. Juni 2010, wenn eine Gruppe von nicht-staatlichen Stakeholdern – eco, ver.di, DENIC, ISOC, DGVN – zum zweiten Mal ein deutsches IGF veranstalten, gäbe es eine gute erste Gelegenheit zu demonstrieren, dass den offenen Worten auch ernsthaftes Handeln folgt.

Chance für den deutschen Politikbetrieb

Dem Risiko, dass die Enquete sich auf einen falschen Weg begibt, stehen aber gute Chancen entgegen, dass die Kommission tatsächlich etwas Neues und Innovatives für den deutschen Politikbetrieb zu Stande bringt. Die bunte Zusammensetzung der Kommission eröffnet die Möglichkeit, alle Fragen aus unterschiedlichen Perspektiven zu debattieren. Erfrischend ist weiterhin, dass auch die Parlamentarier in der Kommission offensichtlich den Ehrgeiz haben, ausgetretene Politikpfade zu verlassen und Neues zu erproben, das über Twitter oder Blog hinausgeht und sich auf die Substanz der Themen konzentriert. Das Gute hier ist, das die Mehrzahl der MdBs in der Enquete jüngere Kollegen aus der zweiten Reihe sind. Auf unbeschriebenen Blättern schreibt sich's leichter. Die Chance ist ja auch für den Einzelnen, politisches Profil zu gewinnen bei einem Thema, das im nächsten Bundestagswahlkampf sehr viel medienträchtiger sein wird als es in der Vergangenheit gewesen ist.

So etwas muss nicht schlecht sein, wenn es einhergeht mit neuer Offenheit, Transparenz, Sachbezogenheit und Dialogbereitschaft auf gleicher Augenhöhe mit den Betroffenen und Beteiligten, also den Nutzern und Anbietern von Internetdiensten, der Zivilgesellschaft, der Privatwirtschaft und der technischen Community. Der Aufbruch zu neuen Ufern ist eine reale Chance. Die Enquete könnte so etwas werden wie ein Pionier einer neuen Politikkultur in Deutschland.

Der Weg dahin aber wird steinig, kontrovers und möglicherweise auch voll von Missverständnissen sein. Obwohl es bei der konstituierenden Sitzung noch nicht um Sachfragen ging, deutete sich schon an, dass man offensichtlich gar nicht auf den Teufel im Detail warten muss, da die Tücke der Streiterei schon beim Grundsätzlichen beginnt. Petra Pau, die als Bundestagsvizepräsidentin von der Bundestagsfraktion der Linken die Sitzung eröffnete, zitierte in ihrer Eingangserklärung Artikel 5, Absatz 1 des Grundgesetzes, der die Pressefreiheit konstituiert und eine Zensur verbietet. Wenig später war es der Sachverständige Prof. Wolf Dieter Ring, Präsident der Bayrischen Landesmedienanstalt, der die Kommissionsmitglieder auf Absatz 2, Artikel 5 hinwies, der die Möglichkeiten der Einschränkung der Medien- und Meinungsäußerungsfreiheit beinhaltet. Dieses "Tit for Tat" verblüffte den Beobachter und Autor dieses Artikels umso mehr, da er zu oft die Rituale bei internationalen Tagungen mitgemacht hat, wo jeder Verweis auf Artikel 19 der UN Menschenrechtsdeklaration, der die freie Verbreitung von Informationen garantiert, vom chinesischen Vertreter gekontert wird mit dem Hinweis, dass Artikel 29 der gleichen Deklaration Einschränkung dieser Freiheit zum Schutz anderer Rechtsgüter erlaubt.

Natürlich kann man Einschränkungen der Meinungsfreiheit, die von einer absolut regierenden Partei verordnet werden, nicht mit Einschränkungen vergleichen, die in einer demokratischen Gesellschaft durch ein frei gewähltes Parlament beschlossen wurden und durch ein unabhängiges Gericht auf ihre Verfassungsmäßigkeit überprüft werden können. Dennoch zeigt dieser spitze Dialog, wie schnell man sich im Grundsätzlichen verheddern und festbeißen kann. Es bleibt der Kommission nur zu wünschen, dass rechthaberische Rhetorik schnell zur Seite geschoben wird und man Substanzielles auf den Tisch legt. Und die Sachfragen sind kompliziert genug.

Die Internetwelt wird indessen sich weiter entwickeln und vergrößern, wird an Komplexität zunehmen und zu noch mehr Komplikationen führen. Bald werden zwei Milliarden Menschen online in einem Netzwerk sein, in dem jeder mit jedem jederzeit an jedem Ort der Welt rund um die Uhr in Text, Ton, Bild und Video kommunizieren kann. Das Internet wird mobil und multilingual. Zu den heutigen sozialen Netzwerken kommen das "Semantic Web", das "Internet der Dienste" und das "Internet der Dinge". Die 34 deutschen Parlamentarier und Sachverständige müssen sich also beeilen, wenn Sie in den Strom der Zeit eingreifen wollen.

Wolfgang Kleinwächter ist Professor für Internetpolitik und -regulierung an der Universität Aarhus und war Mitglied der UN Working Group on Internet Governance (WGIG).

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