Stuttgart 21 - wer zieht die Notbremse?

14.10.2010

Ein Vertrag ist ein Vertrag ist ein Vertrag - ginge es nach der Stuttgarter Landesregierung, so wäre S21 auf politischem oder juristischem Weg nicht mehr aufzuhalten. Doch diese Position ist kaum haltbar, gibt es doch zahlreiche Ausstiegsszenarien.

Man stelle sich einmal folgendes Szenario vor: Ein Familienvater will sich endlich den Traum von einem Häuschen im Grünen erfüllen und beauftragt ein Bauunternehmen, ihm sein Traumhaus zu bauen. Noch vor dem ersten Spatenstich stellt sich jedoch heraus, dass der Bau nicht nur doppelt so teuer wird, sondern dass das Baugrundstück gänzlich ungeeignet ist und grundlegende Planungskriterien nicht mehr eingehalten werden können. Glaubt irgendwer ernsthaft, dass der Familienvater nicht mehr vom Vertrag mit dem Bauunternehmen zurücktreten kann und wirklich anstatt seines Traumhauses auch eine Bruchbude zum doppelten Preis abnehmen muss? Natürlich nicht, dafür sorgt ein Rechtsgrundsatz mit dem schönen lateinischen Namen "clausula rebus sic stantibus" (Bestimmung der gleichbleibenden Umstände).

Gestörte Geschäftsgrundlage

Verträge, bei denen sich die entscheidenden Umstände geändert haben, welche die Geschäftsgrundlage bilden, sind nach deutschem Recht änderbar und - als Ultima Ratio - auch einseitig kündbar. Im Bürgerlichen Gesetzbuch findet sich dieser Grundsatz im § 313 BGB (Störung der Geschäftsgrundlage) wieder, auch das - für Stuttgart 21 maßgebliche - Verwaltungsverfahrensgesetz sieht in den § 38.3 und 60 VwVfG ganz ausdrücklich die Möglichkeit vor, bereits abgeschlossene Verträge der öffentlichen Hand bei einer gestörten Geschäftsgrundlage einseitig zu kündigen. Gründe für eine Störung der Geschäftsgrundlage gibt es viele - die Kostenexplosion, die vorenthaltenen Betriebsrisiken, aber auch die mangelnde Akzeptanz der Bevölkerung zählen dazu. Wenn Bahnchef Grube auf sein Recht pocht, dass einmal geschlossene Verträge auch einzuhalten seien, so ist dies nur allzu verständlich, schließlich zählt die Deutsche Bahn AG zweifelsfrei zu den Profiteuren von Stuttgart 21. Grube weiß jedoch auch, dass er mit seiner Rechtsauffassung wohl vor jedem deutschen Gericht verlieren würde.

Eine Vertragskündigung bei gestörter Geschäftsgrundlage befreit allerdings weder den gutgläubigen Familienvater noch die zweckoptimistische baden-württembergische Landesregierung aus der Schadensersatzpflicht für bereits angefallene Kosten. Was für den Häuslebauer ein Ärgernis ist, könnte für die Auftraggeber von Stuttgart 21 womöglich ein sehr teures Unterfangen werden. Zwar beziffert ein internes Geheimpapier der Deutschen Bahn, das der Frankfurter Rundschau vorliegt, die bisher angefallenen Kosten auf gerade einmal 73 Millionen Euro. Da die Verträge mit Dritten allerdings nicht öffentlich sind, kann man davon ausgehen, dass bei einem Stopp von S21 wesentlich höhere Kosten anfallen. Unabhängige Experten schätzen die Kosten für einen Ausstieg auf 450 bis 500 Millionen Euro. Das ist zwar viel Geld, verglichen mit den geschätzten Gesamtkosten für das Projekt, die je nach Quelle mit bis zu elf Milliarden Euro beziffert werden, wäre dies jedoch das sprichwörtliche "blaue Auge", mit dem der Steuerzahler aus dieser politischen Eselei herauskäme.

Was steht im Kleingedruckten?

Solange die Öffentlichkeit jedoch keinen Einblick in die Verträge hat, ist es auch schwer, die Folgen und Folgekosten eines politischen Baustopps zu beziffern. Wurden spezielle Zusagen gemacht, die im Falle eines Baustopps greifen? Welche Klauseln sind in den Verträgen über die bereits getätigten Grundstücksverkäufe vorhanden? Selbstverständlich verlieren diese Grundstücke an Wert, wenn sie nicht in ruhiger Citylage, sondern mitten an einer Bahntrasse liegen. Ein besonderes Augenmerk müsste auch auf die Verträge gerichtet werden, die erst vor Kurzem abgeschlossen wurden oder in den nächsten Wochen abgeschlossen werden. Das Ziel der Bauherren ist es natürlich, einen möglichen Baustopp dadurch zu verhindern, dass schnellstmöglich Fakten geschaffen werden, die einen Baustopp dramatisch verteuern. Spätestens seit dem Zeitpunkt, an dem ein Baustopp dank der Massendemonstrationen nicht mehr vollends auszuschließen war, könnte die Deutsche Bahn hier bereits mögliche Hindernisse auf dem Vertragswege ausgeräumt haben. In Stuttgart wird mit harten Bandagen gekämpft, nicht nur seitens der Polizei.

Fehlender politischer Wille

All dies sind jedoch lediglich theoretische Trockenübungen, solange die Stuttgarter Landesregierung unerschütterlich am Bauvorhaben festhalten will. Der unterirdische Durchgangsbahnhof lässt sich nämlich praktisch nur mit, nicht aber gegen die Regierung ausbremsen. Der einfachste Weg, S21 zu verhindern, wäre natürlich ein Gesetz der Landesregierung, das vom baden-württembergischen Landtag mit einfacher Mehrheit beschlossen werden könnte. Wenn man das unwahrscheinliche Szenario einer absoluten Mehrheit der Linken bei den nächsten Landtagswahlen einmal ausschließt, gibt es allerdings keine mögliche künftige Regierungskoalition, die S21 per Gesetz verhindern wollte. Auch die Projektgegner der Grünen wollen "nur" einen Volksentscheid, ebenso wie die Projektbefürworter der SPD. Käme es also zu einer grün-roten Regierung, so würde sich - zumindest theoretisch - die Tür zu einem Volksentscheid öffnen. Praktisch ist dies unwahrscheinlich, da beide Parteien bereits Vorbehalte wegen möglicher Kosten angemeldet haben und ein Volksentscheid auf diesem Wege nur mit Tricksereien möglich wäre.

Die baden-württembergische Landesverfassung hat relativ hohe Hürden für ein Plebiszit aufgestellt. Der einfachste Weg zu einem Volksentscheid läuft über den Landtag und die Landesregierung. Ein Gesetz kann demnach dem Volk zur Entscheidung vorgelegt werden, wenn ein Drittel der Abgeordneten dies beantragt - dies gilt sowohl für ein vom Landtag verabschiedetes Gesetz als auch für ein Gesetz, das von der Mehrheit des Landtags abgelehnt wird. Allerdings kann in beiden Fällen lediglich die Regierung und nicht der Landtag die Volksabstimmung einleiten. Daraus wird klar, dass nur eine grün-rote Regierung eine Volksabstimmung in die Wege leiten kann, da sich die CDU klar gegen einen Volksentscheid ausspricht.

Doch selbst wenn man einmal das Gedankenexperiment durchspielt, was passieren könnte, wenn im April 2011 eine grün-rote Regierung das Zepter übernimmt und es gleichzeitig keine nennenswerten Hinderungsgründe für einen Baustopp gibt, kommt man nicht zwingend zu einem Volksentscheid. Eine Regierung kann dem Wähler nämlich nur ihr eigenes Gesetz vorlegen. Die Grünen sind tendenziell eher gegen S21, die SPD ist tendenziell eher für S21. Welches Gesetz soll man nun dem Volke vorlegen? Ein Pro- oder ein Anti-S21-Gesetz? Diese Frage ist nicht nur akademischer Natur, da laut baden-württembergischer Landesverfassung mindestens ein Drittel der wahlberechtigten Bevölkerung einem solchen Plebiszit zustimmen müsste, wenn es Erfolg haben soll. Es ist daher keinesfalls ausgeschlossen, dass ein Volksentscheid auch an einer mangelnden Wahlbeteiligung scheitern kann. Scheitert der Volksentscheid, gilt jedoch das eingebrachte Gesetz der Landesregierung.

Die baden-württembergische Landesverfassung ist für ein Plebiszit über Stuttgart 21 denkbar ungeeignet. Sie sieht einen Volksentscheid für zwei Fälle vor: Den Fall, dass eine Regierung sich ein besonders wichtiges Gesetz, für das sie im Landtag auch eine Mehrheit hat, vom Volk bestätigen lassen will, und den Fall, dass eine Regierung im Landtag keine Mehrheit hat, aber dennoch ein wichtiges Gesetz mithilfe der Bevölkerung gegen den Landtag durchbringen will. Der Fall, dass sowohl Regierung als auch Landtag keine wirkliche Meinung haben und stattdessen das Volk entscheiden lassen wollen, kam den Verfassungsvätern offensichtlich nicht in den Sinn. Schon gar nicht der drollige Plan der SPD, die allen Ernstes von der schwarz-gelben Landesregierung verlangt, einen Baustopp zur Abstimmung zu stellen, die dann die Mehrheit des Landtags ablehnt, um so den Weg für eine Volksabstimmung freizumachen. Aber was soll man von einer Partei halten, die sogar gegen ihren eigenen Bundeskanzler ein konstruiertes Misstrauensvotum ausspricht, um den Weg für Neuwahlen freizumachen?

Wenn die Politik denn partout keinen Volksentscheid will bzw. nicht die Traute hat, einen Volksentscheid durchzusetzen, so bliebe den Baden-Württembergern immer noch der steinige Weg eines Volksbegehrens. Ohne Hilfe der obersten Gerichte ist jedoch auch dieser Weg verbaut. Die Landesverfassung erlaubt es dem Innenministerium nämlich in § 27.2, ein Volksbegehren, das nach Auffassung des Innenministeriums gegen das Grundgesetz oder die Landesverfassung verstößt, nicht zuzulassen. Die diesbezügliche Position des baden-württembergischen Innenministeriums ist klar - ein Volksbegehren verstieße gegen das Haushaltsrecht und somit gegen die Landesverfassung, die Plebiszite, die in das Staatshaushaltsgesetz eingreifen, untersagt.

Zwei Juristen, drei Meinungen

Erst vor wenigen Tagen ließ sich die Landesregierung ihre ablehnende Haltung durch ein "Gefälligkeitsgutachten" der Verfassungsrechtler Paul Kirchhof und Klaus Peter Dolde bestätigen. Die Argumentation von Kirchhof und Dolde stützt sich dabei auf drei Punkte: Zum einen greife ein Ausstiegsgesetz in das Staatshaushaltsgesetz ein. Weiterhin sei ein solches Gesetz unzureichend, da S21 ein Projekt der Bahn und somit des Bundes und nicht des Landes sei. Als dritten Punkt greifen die Verfassungsrechtler auch die "konstruierte Ablehnung" des Gesetzes durch den Landtag auf, die dem SPD-Plan entspricht. Doch Kirchhofs und Doldes Position ist juristisch nicht unumstritten.

In einem "Gefälligkeitsgegengutachten" ließ die SPD-Fraktion wiederum ihrer Position durch die Staatsrechtler Wieland und Hermes das Siegel juristischer Haltbarkeit verpassen. Da spricht Gutachten gegen Gutachten, wobei die Argumente der "SPD-Professoren" stichhaltiger scheinen: Die Zuständigkeitsfrage wischen sie mit dem Argument beiseite, dass S21 nicht nur ein Bahnprojekt, sondern auch ein städtebauliches Projekt sei, das wiederum der Kompetenz des Landes unterstünde. Auch das Argument, ein Gesetz gegen S21 sei ein Eingriff in den Staatshaushalt, ließ man nicht gelten, da fast jedes Gesetz Auswirkungen auf den Haushalt habe und die Argumentation Kirchhofs und Doldes somit die verfassungsrechtliche Idee von Volksbegehren und -entscheiden ad absurdum führen würde. Ein unabhängiges Gutachten des wissenschaftlichen Dienstes des Berliner Bundestages stützt ebenfalls die Argumentation von Wieland und Hermes und hält sowohl ein Volksbegehren als auch einen Volksentscheid für verfassungsgemäß.

Letztendlich müsste aber wohl das Bundesverfassungsgericht über die Zulässigkeit entscheiden, da die Landesregierung mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit ein Volksbegehren untersagen würde und den Projektgegnern somit nur der Weg vor die Gerichte bliebe. Das Problem: Ein solcher Weg dauert seine Zeit und es wäre naiv anzunehmen, dass die Projektgegner diesen Zeitraum nicht dafür nutzen würden, unumkehrbare Fakten zu schaffen.

Wo ein Wille ist, ist auch ein Weg

Somit ist die Frage, ob man das Volk über Stuttgart 21 abstimmen lassen will, jedoch eine rein politische Frage. Wo ein Wille ist, ist immer auch ein Weg. Es ist jedoch momentan nicht abzusehen, dass dieser politische Wille wirklich existiert. Dabei ist es für die Projektgegner fünf Minuten vor zwölf - bereits in den nächsten Monaten werden Fakten geschaffen, die einen Ausstieg massiv verteuern. Selbst das wäre natürlich kein Ausschlussmoment, schließlich könnte man theoretisch sogar einen fertigen unterirdischen Bahnhof wieder abreißen lassen - allerdings stünden dann Kosten und Nutzen in keinem Verhältnis. Die Uhr tickt und sie tickt gegen die Projektgegner.

Die entscheidenden Fehler wurden bereits in der Vergangenheit begangen. Andere Städte waren da klüger als Stuttgart. Es ist kaum bekannt, dass es neben S21 in den 90ern auch noch die Projekte F21 und M21 gab. Doch in Frankfurt und München - beides wie Stuttgart Städte mit funktionierendem Kopfbahnhof - blitzten die windigen Bahnhofsplaner der Deutschen Bahn ab. 2001 mussten die Bahn Abschied von F21 nehmen, ein Jahr später musste sie auch M21 begraben - beide Städte sahen keinen Nutzen, der die immensen Kosten rechtfertigen konnte. Stuttgart war da anderer Meinung, die Stuttgarter fragte man dabei jedoch nicht.

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