Demokratie 21

Was verdankt die Republik dem Schlichter Heiner Geißler wirklich?

Eine parteiische Analyse des Schlichtungsverfahrens zu Stuttgart 21 durch einen ehemaligen Verwaltungsrichter und einen Fachanwalt für Verwaltungsrecht.

Am Ende des von Heiner Geißler verfassten Dokuments Schlichtung Stuttgart 21 plus steht der Satz: "Ich wünsche dem Stuttgarter Demokratie-Modell eine weite Verbreitung in Deutschland." Das macht neugierig und ruft nach Bewertung.

Das Bahnprojekt und der Schlichter

Am Ende ging es schnell und langsam zugleich. Der Schlichterspruch war am 30. November für Mittag angekündigt. Als es bereits dunkel wurde, wuselte der nimmermüde Schlichter immer noch zwischen den Hauptquartieren der Befürworter und Gegner des Projekts hin und her auf der Suche nach dem schier unmöglichen Konsens. Mittlerweile hatte sich die Spannung im Sitzungssaal und vor Hunderttausenden von Fernsehbildschirmen unerhört gesteigert.

Es war wie bei der Papstwahl, wann endlich steigt weißer Rauch auf? Dann das Votum, schnörkellos und unmissverständlich, ein echter Geißler. Seine Kernaussage:

  1. Stuttgart 21 hat gewonnen.
  2. Die Verlierer bekommen ein paar Trostpflästerchen.
  3. Die Kosten tragen – natürlich wir alle.
  4. Vollstreckungsschutz in der Form eines verlängerten Baustopps wird nicht gewährt.

Die Entscheidung war wohl bedacht, sorgfältig begründet, umfassend – und trotzdem falsch! Diesen Eindruck mussten zumindest diejenigen bekommen, die den 60-stündigen Verhandlungsmarathon vor dem Bildschirm verfolgt haben. Zu viele Schwächen des Tiefbahnhofprojekts waren in den neun Verhandlungstagen offenkundig geworden: zweifelhafte Verkehrstauglichkeit, keine Erweiterungsmöglichkeiten, wackeliges Finanzierungskonzept, Risiken für die Sicherheit, für die Heilquellen und für die alten Bäume im angrenzenden Schlossgarten. Im Gegensatz hierzu das Kopfbahnhofkonzept: einfacher, leistungsfähiger, variantenreicher, billiger, ökologischer.

Angesichts dessen kam Geißlers Votum überraschend und unvorbereitet, obwohl man es irgendwie fast erwartet (befürchtet?) hatte. Der Verhandlungsverlauf hätte jedoch einen anderen Spruch nahe gelegt. Die unausgesprochene Frage blieb im Raum: Hat das CDU-Mitglied Geißler über das Attac-Mitglied Heiner gesiegt? Verbirgt sich hinter dieser ungewöhnlichen politischen Zweieinigkeit gar ein Schelm?

Doch vermutlich tut man mit dieser Frage dem charmant-bärbeißigen Schlichterurgestein Geißler Unrecht. Er wirkte von der ersten bis zur letzten Minute seriös. Außerdem hatte er im Verlaufe des Schlichtungsverfahrens alles gegeben, was ihm in einem langen und bunten Politikerleben an Erfahrung und Schläue zugewachsen ist. Er war selbstsicher bis hin zur Arroganz und manchmal erdrückend dominant, was die Streitparteien zu einigen bizarren Kniefällen veranlasst hat. Schließlich wollte sich niemand die Gunst des Weichenstellers verscherzen. Unnachahmlich die Art, wie er eine vorlaute Ministerin abgekanzelt oder detailverliebte Experten angeraunzt hat ("Das versteht doch kein Mensch, Sie müssen sich um eine verständliche Sprache bemühen"). Maßstab bildend war auch, wie er einen selbstgefälligen Bahnvorstand zu – anfangs hartnäckig verweigerter - Transparenz genötigt hat ("Alle Akten müssen auf den Tisch und zwar hier und nicht in irgendeinem Raum in Frankfurt!").

Doch trotz Geißlers natürlicher Autorität, seiner glaubhaften Redlichkeit und seines immerwährenden Bemühens, eine annehmbare Lösung zu finden – am Ende siegte sein Pragmatismus: Zu abschreckend erschienen ihm die Milliardenverluste bei einem Ausstieg aus S 21 und zu verlockend die Tatsache, dass für diese Planung bereits unanfechtbares Baurecht vorliegt. Folge: Der Visionär Geißler ging vor dem Realisten gleichen Namens in die Knie.

Die Unterlegenen verbargen tapfer ihre Enttäuschung. Vermutlich dämmerte ihnen, dass es ein Fehler war, sich überhaupt auf dieses Verfahren eingelassen zu haben. Denn sie konnten nur verlieren. Der Zug S 21 war längst abgefahren. Der alte Mann am Bahnsteig hatte nicht die Courage, ihn zurückzupfeifen.

Der Schlichterspruch hinterlässt Ratlosigkeit. Weder ist absehbar, ob das Tiefbahnhofsprojekt den von Geißler verordneten "Stresstest" besteht, noch wer die zu erwartenden Mehrkosten trägt. Trotzdem drückte sich der Schlichter um das Naheliegende herum, nämlich einen Baustopp bis zur Klärung der von ihm aufgeworfenen Sachfragen. Dadurch brachte er den mühsam erreichten Burgfrieden sofort wieder in Gefahr. Neuer Bürgerunmut und Demonstrationen drohen, vielleicht auch wieder Schlagstöcke und Pfefferspray. Die Frage ist allein, ob der bürgerliche Protest wegen der erzielten Korrekturen an S 21 erlahmt ist. Man möchte Geißler zurufen: Liefere das Versäumte nach – und zwar baldmöglichst! Ohne Baustopp ist der Schlichterspruch für die Gegner eine Provokation.

Die Politik

Die Politik war als gestaltendes Element des S 21-Streits seit Wochen ausgefallen. Allseits herrschte Ratlosigkeit. Die CDU verkündete angesichts ihres Umfragetiefs nur noch Durchhalteparolen, wohl wissend, dass ihr die Zügel längst entglitten waren. Die Kanzlerin rief gar die anstehenden Landtagswahlen zur Volksabstimmung über S 21 aus. Die Grünen konnten zwar zuletzt vor Kraft kaum noch laufen und versicherten, das ungeliebte Bahnprojekt im Falle eines Wahlsieges zu kippen. Allerdings war den Nachdenklicheren unter ihnen klar, dass das so leicht nicht gehen würde. Immerhin liegen unanfechtbare Genehmigungen und rechtlich bindende Verträge vor.

Die SPD zeigte sich unentschlossen wie in ihren schlechtesten Zeiten. Sie war weder Fisch noch Fleisch. Nach außen stand sie unverbrüchlich zu dem mitbeschlossenen Projekt, innerlich nagten aber vermehrt Zweifel an dessen Sinnhaftigkeit. Deshalb will die SPD das Volk entscheiden lassen. Kurzum: Sie entwich mit ihrem kraftlosen "Ja, aber" in die politische Bedeutungslosigkeit. FDP und Linke? Sie waren praktisch nicht vorhanden. Die Parteiendemokratie befand sich somit vor der Einberufung von Geißlers Tafelrunde in einem beklagenswerten Zustand. Ob es nun nach dem Demokratieexperiment besser ist, kann füglich bezweifelt werden. Die ersten Gewitterwolken sind nämlich schon aufgezogen.

Wenn man Umfragen trauen darf, dann gibt es einen glanzlosen Profiteur des "Stuttgarter Demokratie-Modells": Stefan Mappus, der Ministerpräsident des Ländle. Abseits des Medienhypes vollzog er einen erstaunlichen Wandel. Vor der Schlichtung spielte er den Muskelprotz, dessen Wahlniederlage dennoch von Tag zu Tag näher rückte. Kein Wunder, dass er bereitwillig den Strohhalm ergriff, den ihm Parteifreund Geißler reichte. Neuerdings darf Mappus wieder hoffen. Froh, dem Untergang vorerst entronnen zu sein, gab er sich nach dem Schlichterspruch ungewohnt staatsmännisch. Es bleibt abzuwarten, ob dies anhält, wenn es im Schlossgarten demnächst wieder unruhig wird.

Es gibt noch weitere Gewinner des Schlichtungsverfahrens, nämlich die famosen Vertreter des Aktionsbündnisses. Es war beeindruckend, mit welcher Sachkunde und Beredsamkeit die Freizeitpolitiker dem hochdotierten Profiteam von Bahn, Staat, Stadt und Gutachtern gegenübertraten. Wieder einmal zeigte sich die außerordentliche Lernfähigkeit bürgerschaftlichen Engagements. Das macht Mut angesichts ausufernder Politik(er)verdrossenheit.

Die Medien

Der eigentliche Gewinner des Stuttgarter Experiments tauchte auf wie Phoenix aus der Asche. Es ist der Fernsehsender gleichen Namens. Er führte bisher ein Schattendasein, nicht wenige hielten ihn für einen Musiksender. Phoenix setzte auf die Unterhaltungskraft gut dargebotener Politik und blieb von der ersten bis zur letzten Minute der Schlichtung auf Sendung.

Der Sender bot Information ohne journalistische Filterung, sozusagen Politik pur, mit einem charismatischen Anchorman und einigen exzellenten Hauptdarstellern. Dieses Format weckte viel politisches Interesse. Die Zuschauer konnten sich ein unverstelltes Bild machen vom aktuellen Politikgeschehen, mehr als 60 Stunden lang. Das ist ein unschätzbarer zivilisatorischer Fortschritt im Vergleich zu den herkömmlichen 20-Sekunden-Schnipseln im sonstigen Fernsehen.

Geißler meinte unter Berufung auf Kant, das sei Aufklärung im besten Sinne, weil sie die Menschen aus "unverschuldeter Unmündigkeit" befreie und zu selbständigem Denken befähige. Geißlers Bemühen um Fakten lockte ein Millionpublikum vor die Bildschirme, was bisher als unmöglich galt. Das Zauberwort lautet Transparenz. Insofern ist Stuttgart 21 ein wichtiger Markstein auf dem Weg zu Demokratie 21!

Demokratie und Rechtsstaat

Heiner Geißler spricht mit Blick auf sein Schlichtungsverfahren von einem neuen "Demokratie-Modell". Ist es das wirklich? Richtig ist zunächst Geißlers Analyse, dass der Widerstand gegen S 21 neben örtlichen auch überörtliche Ursachen hat, nämlich die "massive Vertrauenskrise der Politik" und die "Art und Weise des Zustandekommens … des Projekts S 21".

Die allgemeine Vertrauenskrise der Politik ist ein weites Feld. Immer mehr Menschen fühlen sich durch die Politik nicht mehr vertreten. Dahinter steht das Gefühl, dass sich die so genannten politischen Eliten nicht mehr an den Bedürfnissen der "normalen Menschen", sondern an den Interessen einer übermächtigen Wirtschafts- und Bankenlobby orientieren (Stichworte: Steuergeschenke an Hotelketten, Rettungsschirme für Großbanken, Bonuszahlungen an Bankrotteure, Laufzeitverlängerungen für abgeschriebene Atomkraftwerke zugunsten einer Handvoll Stromriesen).

Nicht weniger bedeutsam ist Geißlers Kritik an der Genehmigungspraxis für Großvorhaben. Wenn die Öffentlichkeit von einer solchen Planung erfährt, ist die Entscheidung für das Projekt de facto längst gefallen – in enger Abstimmung zwischen Projektträger und Politik. Fortan geht es nur noch um die Frage, wie das Vorhaben möglichst störungsfrei durch die notwendigen Verfahren geschleust werden kann. Alternativen werden nicht mehr ernsthaft erwogen. Diese Beschreibung ist zwar holzschnittartig zugespitzt, im Kern aber richtig.

Die betroffenen Bürger werden mit dem Hinweis beruhigt, dass sie ihre Bedenken und Einwände gegen das Vorhaben in den anstehenden Genehmigungs- und etwaigen Gerichtsverfahren vorbringen können. Verschwiegen wird, dass viele wesentliche Einwände im gerichtlichen Verfahren gerade nicht mehr geprüft werden, etwa die Fragen zur Standortwahl, zur Finanzierung und zu den Auswirkungen für Klima und Umwelt. Das geltende Prozessrecht will es so: Geprüft wird nur, ob e i g e n e R e c h t e des rechtsuchenden Bürgers verletzt werden. Dazu gehören nach herrschender Dogmatik insbesondere Leben, Gesundheit und Eigentum, nicht aber Umwelt und Klima.

Ein Fall aus jüngster Zeit zeigt es. Ein Nachbar, der sich gegen den Bau eines emissionsträchtigen Großsägewerks in seiner Nachbarschaft gewendet hat, konnte dieses nicht verhindern, obgleich er insbesondere geltend gemacht hat, dass das Werk mitten in einem ausgewiesenen Klimaschutzwald gebaut werden soll. Der Kläger, der sich um die Gesundheit seiner Familie sorgte und den geschützten Wald erhalten wollte, bekam vom Gericht nach langem Rechtsstreit nicht etwa den angestrebten Schutz vor dem Sägewerk, sondern (etwas) mehr Schutz vor dessen Lärm.

Dieses Ergebnis ist einer über Jahre gewachsenen, fragwürdigen juristischen Dogmatik geschuldet. Es ist aber nicht mehr zeitgemäß. Immer mehr Menschen wissen heute um den Wert einer gesunden Umwelt und eines erträglichen Klimas. Sie wollen sich ihre heile Welt nicht von renditegesteuertem Planungsgigantismus zerstören lassen. Warum etwa soll jemand, der im Wendland wohnt, klaglos hinnehmen, dass der Staat vor seiner Haustüre ein hochriskantes Atomendlager baut? Nur damit fernab einige Großaktionäre horrende Dividenden bzw. Kommunen ihre Gewerbesteuern einstreichen können? Oder damit noch mehr im Grunde nicht benötigter Strom produziert wird?

Wir dürfen unsere Augen nicht länger davor verschließen, dass sich unser überkommenes Genehmigungssystem in einer Sackgasse befindet. Die Ausklammerung ernsthafter Umweltschäden als Folge von Großprojekten erweist sich zunehmend als zentrales Problem unseres Rechtsschutzsystems.

Die Vertrauenskrise hat eine weitere Ursache: Unter den Tarnkappen "Deregulierung" und "Aufbau Ost" wurde in der Kohl-Ära der verwaltungsgerichtliche Rechtsschutz empfindlich ausgedünnt. Eine Lawine so genannter Beschleunigungs-, Vereinfachungs-, Erleichterungs-, Flexibilisierungs-, Modernisierungs-, Verschlankungs- und Effektivierungsgesetze stutzte gewachsene verfahrensrechtliche Standards brutal zurecht. Hierbei wurde nicht nur Überflüssiges, sondern – en passant – vor allem Unbequemes ausgemerzt.

Wo das Recht dem politischen Willen und dem vermeintlichen Fortschritt im Wege stand, wurde es beseitigt. Zuerst wurde 1990 für technische Großvorhaben (z.B. Atomkraftwerke, Flughäfen, Autobahnen, Bahnstrecken) eine gerichtliche Tatsacheninstanz (Verwaltungsgerichte) abgeschafft. Aus Sorge, die gerichtliche Kontrolle würde trotzdem noch zu viel Zeit beanspruchen, strich der Gesetzgeber ein Jahr später für die Verkehrsprojekte "Deutsche Einheit" auch noch die zweite Tatsacheninstanz (Oberverwaltungsgerichte), so dass als erste und letzte Instanz nur noch das Bundesverwaltungsgericht verblieb.

Doch wer geglaubt hatte, der Rechtsschutz sei damit auf sein logisches Minimum reduziert, wurde 1993 eines Besseren belehrt: Der Gesetzgeber genehmigte ein Eisenbahnprojekt durch Sondergesetz mit der Folge, dass der letzte Rest fachgerichtlicher Kontrolle beseitigt war. Ergebnis: Gerichtsverfahren verkamen in den 90er Jahren Schritt für Schritt unter dem betretenen Schweigen der Fachöffentlichkeit zu Alibiveranstaltungen. Bei Großvorhaben war fortan ein Kernbereich der Bürgersorgen richterlicher Überprüfung entzogen. Erschwerend kommt hinzu, dass sich Gerichte traditionell hinter der sog. "h.M." (herrschende Meinung) verstecken, weshalb sich neue Einsichten stets schwer getan haben, in die Elfenbeintürme der Justiz vorzudringen.

Angesichts der genannten Eingrenzungen verwundert es nicht, dass es Gerichten bei großen Vorhaben immer weniger gelingt, ihrer Aufgabe, Rechtsfrieden zu stiften, gerecht zu werden. Das bedeutet aber auch, dass der betroffenen Bevölkerung vielfach nur noch der politische Kampf gegen ungeliebte Großprojekte bleibt. Immer öfters entfaltet sich deshalb der Protest hunderttausendfach auf der Straße. Zumeist jedoch werden solche Demonstrationen von der politischen Klasse nicht wahrgenommen, zumindest solange nicht, wie sie friedlich verlaufen. "Die Hunde bellen, die Karawane zieht weiter", sagte Kohl einmal in Anlehnung an eine alte arabische Lebensweisheit.

Hier und heute gilt das nicht mehr. Nicht alle Probleme der Neuzeit lassen sich in Kohlscher Manier aussitzen. Sie wollen ernst genommen und bearbeitet werden. Unterbleibt dies, dann führen Ohnmachtsgefühle nicht selten zu Gewalt. Dem Anliegen der Protestierer nützt das nichts. Denn der Rechtsstaat ist herausgefordert und reagiert häufig kraftvoll, aber wenig vernünftig. Vorhandene Gräben vertiefen sich weiter. Stuttgart 21 ist Beweis dafür.

Der empörte Hinweis der Bahn, sie habe unanfechtbare Genehmigungen, wird heute von einer kritischer gewordenen Öffentlichkeit nicht mehr schlechthin als Legitimation für die Umsetzung eines Bauvorhabens anerkannt. Dies gilt vor allem dann, wenn am Ende von langen Genehmigungsverfahren der Verdacht aufkommt, dass die vorgelegten Gutachten und Kostenschätzungen von Anfang an nicht valide waren. Zumindest der staatliche Unternehmer muss sich dann die Frage gefallen lassen, ob sein Finanzierungskonzept (noch) tragfähig ist.

Der private Bauherr musste schon immer nach dem erfolgreichen Abschluss eines langwierigen Genehmigungsverfahrens einen Blick in seinen Geldbeutel werfen und prüfen, ob er sein Haus noch – wie ursprünglich geplant – finanzieren kann. Die Praxis zeigt, dass das nicht immer der Fall ist. Warum soll es bei dem, der mit öffentlichen Mitteln einen Bahnhof bauen will, prinzipiell anders sein? Allein die Vorstellung, dass es der Steuerzahler schon irgendwie richten wird, ist zwar realistisch, aber deswegen noch lange nicht gut.

Zusammenfassend ergibt sich: Eine für die Herausforderungen der Zukunft wenig taugliche Rechtsordnung und die Dickfelligkeit der Politik sind schleichend zur Brutstätte für Bürgerunmut geworden und damit zu einer Gefahr für die Demokratie.

Konnte Geißlers Schlichtung an den Demokratiedefiziten etwas verändern?

Die Antwort lautet: ja und nein. Als Testlabor für die demokratische Bearbeitung künftiger Konflikte bei Großvorhaben war das Stuttgarter Modell von Anfang an nicht geeignet. Das lag weder am Schlichter noch am fehlenden guten Willen der Konfliktparteien, sondern daran, dass sich letztere nicht wirklich auf Augenhöhe begegnet sind. Die eine Seite (die Bahn) hatte nämlich bereits bei Beginn der Schlichtung eine unanfechtbare Genehmigung für S 21. Die andere Seite (Projektgegner) stand rechtlich mit leeren Händen da, sieht man einmal vom Druckpotential ab, das Heerscharen von Unterstützern gewähren.

Eine echte Symmetrie hätte nur dann bestanden, wenn die Bahn im Vorfeld der Schlichtung auf ihr Baurecht verzichtet hätte; doch daran dachte sie verständlicherweise nie. Außerdem: Wie soll eine inhaltliche Lösung aussehen, wenn der eine mit dem Bahnhof unbedingt "nach unten" will, der andere nicht weniger entschlossen oben bleiben will? Hier gibt es nur ein Entweder-oder.

Insofern hatte Geißler von Anfang an schlechte Karten. Daraus hat er allerdings einiges gemacht. Sein Votum erinnert irgendwie an den oben geschilderten Fall des Klägers, der den Wald retten wollte, jedoch Lärmschutz erhalten hat. Hier wehrten sich Bürger gegen einen unterirdischen Bahnhof, bekommen haben sie ein 9. und 10. Gleis. Deshalb ist das Schlichtungsergebnis keine wirkliche Lösung, die aufkeimenden (zunächst verbalen) Streitigkeiten beweisen es.

Dessen ungeachtet hat Heiner Geißler viel für eine demokratische Diskussionskultur, für Transparenz und Verständlichkeit getan. Daran werden sich andere in Zukunft messen lassen müssen. Er hat aufgezeigt, dass Bürgerinitiativen und Aktionsbündnisse über hohe Sachkompetenz verfügen und als Partner ernst zu nehmen sind. Seiner nachdrücklichen Forderung, das sog. "Schweizer Modell" zu übernehmen, wird man sich stellen müssen: zuerst Formulierung eines Ziels (z.B. "Basistunnel durch den Gotthard"), dann Entwicklung und Vorstellung der Pläne (mit etwaigen Alternativen!), dann Abstimmung über das Ob und Wie und erst zum Schluss die Realisierungsphase mit Genehmigungsverfahren.

Last but not least: Geißler hat die offenen Flanken unserer Rechtsordnung, Quelle von viel hochschießendem Bürgerunmut, sichtbar bemacht. Der Gesetzgeber wird gut daran tun, sich nicht vor der Suche nach zeitgemäßen Lösungen zu drücken. Es ist schwierig, aber letztlich alternativlos: Die Demokratie 21 verlangt es!

Peter Vonnahme, Richter am Bayerischen Verwaltungsgerichtshof i.R., ehem. Mitglied im Bundesvorstand der Neuen Richtervereinigung.

Dr. Bernd Tremml, Leiter einer Fachanwaltskanzlei für Verwaltungsrecht in München, Buchautor.

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