ACTA: Geheimdiplomatie im Zeitalter der Globalisierung

15.02.2012

Acta ist nur ein besonders dreister Fall für undemokratische internationale Normsetzung. Es ist an der Zeit, das Monopol der Regierungen über zwischenstaatliche Verhandlungen in Frage zu stellen

Das sogenannte Handelsübereinkommen zur Bekämpfung von Produkt- und Markenpiraterie ACTA ist endlich in der Öffentlichkeit angekommen. Bei internationalen Massenprotesten sind seit Ende Januar Zehntausende dagegen auf die Straße gegangen. Rund Hunderttausend waren es am 11. Februar in Deutschland. Die Online-Bürgerbewegung Avaaz hat über zwei Millionen Protestunterschriften gesammelt. Die Proteste kommen gerade rechtzeitig, um das Abkommen vielleicht noch zu verhindern.

Von den meisten beteiligten Regierungen sowie von der Europäischen Union wurde es schon unterzeichnet. Am 26. Januar gab es dafür in Tokio eine große Zeremonie. Jetzt steht die Ratifizierung an, also die Zustimmung durch die nationalen Parlamente und das Europäische Parlament. Das Abkommen (PDF) tritt für diejenigen Vertragspartner in Kraft, die ihre Ratifikationsurkunde hinterlegen. Benötigt werden mindestens sechs. Aufgrund der durch den Vertrag von Lissabon gestärkten Rechte des Europäischen Parlaments müsste dieses für die EU ebenfalls zustimmen.

Ein missratenes Abkommen

Die Proteste gegen ACTA drehen sich von der Materie her vor allem um die schwammigen Regelungen zur "Durchsetzung der Rechte des geistigen Eigentums im digitalen Umfeld", wie es im Vertrag heißt. Das Misstrauen ist riesig, denn die Verhandlungen sind von den USA, Kanada, Japan, der EU und den anderen beteiligten Regierungen seit 2008 unter Ausschluss der Öffentlichkeit geführt worden.

Aus den Verhandlungszimmern drangen immer wieder Gerüchte nach draußen. Das eine oder andere Verhandlungsdokument und der eine oder andere Entwurf gelangte an die Öffentlichkeit, ohne allerdings dass die Echtheit immer zweifelsfrei bestätigt werden konnte. Das Schlimmste war zu befürchten. Alles schien um Pflichten, Durchsetzung, Strafen, aber ganz gewiss nicht um die Rechte der Nutzer zu gehen.

Es hieß zum Beispiel, das "three strikes"-Modell solle in dem Vertrag zum internationalen Standard gemacht werden. Demzufolge würde der Internetzugang eines Nutzers beim dritten Verstoß gegen das Urheberrecht im Internet gekappt werden. Ein Vertreter der Motion Picture Association of America (MPAA), des Lobbyverbands der amerikanischen Filmindustrie, soll bei einer ACTA-Verhandlungsrunde in Mexiko angeblich den Aufbau einer Zensurinfrastruktur für das Internet nahegelegt haben, die dann auch dazu genutzt werden könne, um "gefährliche Websites wie Wikileaks" vom Netz abzunabeln. Das Beispiel, so wurde spekuliert, sei vom MPAA-Vertreter angeführt worden, um die Idee den Regierungen besonders schmackhaft machen.

Zu solchen Bestimmungen ist es im Vertrag nicht gekommen. Der Text sei vorsichtshalber weichgespült worden, sagen Kritiker. Mit dem Abkommen würde allerdings ein "ACTA-Ausschuss" eingesetzt, der "Empfehlungen zur Umsetzung und Durchführung" des Übereinkommens abgeben und "Leitlinien für vorbildliche Verfahren" verabschieden soll.

Ohne Zweifel ist ACTA ein missratenes und unausgeglichenes, vielleicht ein potentiell grundrechtsverletzendes Machwerk von gesichtslosen Regierungstechnokraten, die sich irgendwo in den federführenden Ministerien verstecken. Schon allein aufgrund der skandalösen Art und Weise, wie ACTA verhandelt wurde, sollte der Vertrag von den nationalen Parlamenten und dem Europaparlament abgelehnt werden.

Statt Parlamenten und der Zivilgesellschaft die Rechteindustrie am Tisch

Mit einer Ratifizierung des ACTA-Übereinkommens würden die Parlamente auch den skandalösen Verhandlungsprozess abnicken und ihrer eigenen Entmündigung zustimmen, die in diesem Fall so offensichtlich geworden ist. Nicht genug, dass die Regierungen den Vertrag gegen alle Einwände unter sich ausgehandelt haben, ohne nennenswerte Konsultationen mit der Öffentlichkeit oder Parlamenten durchzuführen - und das, obwohl gerade das Europaparlament schon fast von Anfang an wiederholt und mit immer drastischeren Worten seine Einbeziehung und mehr Transparenz gefordert hat.

Statt gewählter Volksvertreter sowie unabhängiger Experten der Zivilgesellschaft und Wissenschaft wurden Vertreter von einschlägigen Lobbyverbänden und Großkonzernen gezielt und im Rahmen von Stillschweigevereinbarungen eingeladen, ihre Regelungs- und Änderungswünsche einzubringen. Das US-Handelsministerium sandte ACTA-Entwürfe unter anderem an die schon erwähnte MPAA, an Sony Pictures Entertainment, Time Warner, die International Intellectual Property Alliance, die Recording Industry Association of America oder die Coalition for Intellectual Property Rights. Die EU-Kommission ließ das Europaparlament außen vor. Der Berichterstatter im Europaparlament, Kader Arif, ist nach der Unterzeichnung des Vertrages durch die EU aus Protest gegen das ganze Procedere zurückgetreten.

Mit den sogenannten "plurilateralen Verhandlungen" wurden außerdem fachlich zuständige internationale Organisationen wie die Weltorganisation für geistiges Eigentum oder die Welthandelsorganisation umgangen. Die ACTA-Verhandlungspartner haben damit sichergestellt, dass unwillige Regierungen bei den Gesprächen gar nicht erst an Bord sind.

Nach Einschätzung des kanadischen Professors Michael Geist, der zu den besten Kennern der Materie gehört, war ihr Kalkül, dass die vom Prozess ausgeschlossenen Regierungen sich später nicht mehr gegen einen Beitritt wehren können. Die ACTA-Regelungen seien in manchen Bereichen wie dem Umgang mit Generika sogar gerade auf sie zugeschnitten. Indien geht deshalb bereits schon länger gegen ACTA auf die Barrikaden.

Zwischenstaatliche Verhandlungen als Bedrohung für die Demokratie

ACTA ist ein besonders dreister Fall für einen undemokratisch und intransparent zustande gekommenen internationalen Vertrag. ACTA verweist dabei auf ein grundsätzliches Problem. Das Geschäft der Diplomatie liegt immer noch exklusiv in den Händen der Regierungen. Sie genießen das historisch gewachsene Vorrecht, den Staat in den zwischenstaatlichen Beziehungen nach außen zu vertreten. Sie allein sind es, die zwischenstaatliche Verträge verhandeln.

Früher drehte sich das Ränkespiel der Außenpolitik hauptsächlich um Krieg und Frieden, ja auch um die Handelsbeziehungen. Diese Fragen waren bis zur Mitte des 20. Jahrhunderts noch verhältnismäßig übersichtlich. Schon 1963 aber hat Carl Friedrich von Weizsäcker den Begriff der Weltinnenpolitik geprägt, um das grenzüberschreitende Ineinandergreifen politischer Probleme zu beschreiben.

Die Trennung zwischen Innen- und Außenpolitik ist zu einem absurden Anachronismus geworden, der die Demokratie bedroht. Indem immer mehr politische Materien notwendig international abgesprochen werden müssen, werden die Parlamente, die ja nach der klassischen Vorstellung im außenpolitischen Bereich nichts verloren haben, immer stärker entmündigt. Die Volksvertreter werden von den Regierungen vor vollendete Tatsachen gestellt, so wie jetzt bei ACTA. Der Vertrag ist fertig, ja von den meisten Regierungen sogar schon unterzeichnet. Was den Parlamenten jetzt noch bleibt, ist es, entweder zuzustimmen oder abzulehnen.

Wie der Politikwissenschaftler Klaus Dieter Wolf schon vor über zehn Jahren zutreffend argumentiert hat, kann die Exekutive ihr Gewicht im innenpolitischen Kräftespiel stärken, indem sie Entscheidungen in den zwischenstaatlichen Bereich verlagert und sie damit der innenpolitischen Kontrolle und Diskussion entzieht.

Genau das passiert. Lobbyisten haben das Spiel verstanden und setzen da an, wo sie Einfluss ausüben können, nämlich direkt während der Verhandlungen. Hinter den verschlossenen Türen internationaler Verhandlungen finden sie optimale Bedingungen vor. Die Regierungen können sich dann auf den bequemen Standpunkt stellen, dass internationale Vorgaben, die sie freilich selbst mit formuliert haben, umgesetzt werden müssten. In aller Regel stimmen die Parlamente den vorgelegten völkerrechtlichen Verträgen zu, um die eigene Regierung nicht zu destabilisieren. Sie werden auf Abnickorgane reduziert.

Die Demokratie globalisieren

Die Entscheidung über internationale Regelungen darf nicht mehr den Unterhändlern der Regierungsexekutiven allein überlassen bleiben. Parlamentarier müssen frühzeitig als gleichberechtige Teilnehmer in zwischenstaatliche Verhandlungen einbezogen werden. Über Volksvertreter lässt sich Öffentlichkeit schaffen. Sie sind ihren Wählerinnen und Wählern verantwortlich.

Tatsächlich gibt es bereits einen starken Trend zur Kooperation und Einbeziehung von Parlamenten und Parlamentariern im internationalen Bereich. Es gibt heute bereits über 100 internationale parlamentarische Institutionen, von denen rund 70 seit 1999 entstanden sind. Das am weitesten entwickelte Organ dieser Art ist das direkte gewählte Europäische Parlament.

Interessanterweise war es ja auch das Europäische Parlament, das frühzeitig starkes Interesse an ACTA gezeigt und auf Transparenz gepocht hat. In der Tat scheint es im Bereich des Möglichen zu liegen, dass das Europäische Parlament das ACTA-Übereinkommen ablehnt. Wenn die Europaparlamentarier ihre Entmündigung im Verhandlungsprozess zu ACTA hinnehmen, schaffen sie einen Präzedenzfall und unterminieren ihr gerade erst mühsam errungenes Recht auf Zustimmung. Für die nationalen Parlamente stellt sich diese prinzipielle Frage schon nicht mehr. Bei ihnen ist die Selbstentmündigung Business as usual.

Bemerkenswert ist allerdings auch, dass der eben erwähnte Trend die wichtigen globalen Organisationen noch nicht erreicht hat. Weder bei den Vereinten Nationen noch beim Internationalen Währungsfonds, der Welthandelsorganisation oder der Weltbank gibt es irgendeine Form von parlamentarischem Organ.

Warum also keine globale parlamentarische Versammlung schaffen, die sich bei internationalen Fragen einschaltet? Sie müsste zunächst keine Entscheidungsbefugnisse haben. Das Recht, bei zwischenstaatlichen Verhandlungen einbezogen zu sein und den internationalen Organisationen auf die Finger zu schauen, wäre schon ein Gewinn. Im Juni hat das Europäische Parlament genau das gefordert (EU setzt UN-Weltparlament auf die Agenda. Die Regierungen, gleich ob Demokratien oder Autokratien, wollten davon nichts wissen. Kein Wunder.

Derweil zieht schon das nächste Problem auf, das die Internetgemeinde beschäftigen könnte. Russland, China und andere Länder wie Brasilien, Indien und Südafrika wollen das Internet unter die Kontrolle einer neuen UN-Behörde bringen. Im November haben China, Russland, Tadschikistan und Usbekistan einen Text bei der UN-Generalversammlung eingebracht, demzufolge festgestellt werden sollte, dass die "politische Zuständigkeit für internetbezogene öffentliche Angelegenheiten das souveräne Recht der Staaten" sei. Und nicht etwa Sache von ICANN (Kalter Krieg im Cyberspace oder konstruktiver Dialog?). Man sollte nicht dem Irrtum erliegen, dass es bei den Vereinten Nationen unter den gegenwärtigen Bedingungen demokratischer zuginge. Das tut es nicht.

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