Mehr direkte Demokratie wagen

22.03.2012

Mehr Demokratie e.V. und Friedrich-Ebert-Stiftung suchen gemeinsam nach Lösungen für direkte Demokratie auf Bundesebene, aber viele Fragen sind noch nicht geklärt

Längst schon ist die direkte Demokratie in den Köpfen der Menschen angekommen. In den zahlreichen Umfragen, die zu diesem Thema bereits durchgeführt wurden, sprechen sich bis zu vier Fünftel der Befragten für direkte Demokratie auf Bundesebene aus. Passiert ist trotzdem bislang wenig: Auf Bundesebene hat sich jedoch seit der ersten Fassung des Grundgesetzes diesbezüglich nichts verändert, die Angst insbesondere in der Union vor dem unkontrollierbaren und möglicherweise von Demagogen verführten Volkswillen hat die nötige verfassungsändernde Mehrheit bislang verhindert. Eine Tagung der SPD-nahen Friedrich-Ebert-Stiftung, gemeinsam durchgeführt mit Mehr Demokratie e.V., beschäftigt sich intensiv mit der Frage, wie direkte Demokratie im Bund umgesetzt werden kann.

Foto: S. Duwe

Eine Jubelveranstaltung soll dies nicht sein, das stellt Michael Efler, Mitglied im Vorstand von Mehr Demokratie e.V. gleich zu Beginn der zweitägigen Fachtagung klar. Direkte Demokratie auch im Bund soll und wird kommen, da sind sich alle Teilnehmer einig. Über das Wie und vor allem das Wie viel jedoch gehen die Meinungen auseinander. Während einige prinzipiell jede Ausdrucksform direkter Bürgerbeteiligung als Bereicherung ansehen, fürchten andere um die weitere Funktionsfähigkeit der parlamentarischen Demokratie.

Zudem geht die Angst um, direkte Demokratie könnte die ohnehin schon sozial schwachen Bevölkerungsgruppen weiter benachteiligen, da diese sich nicht auf derartige Beteiligungsformen einlassen würden. Direkte Demokratie würde so zum Diktat einer privilegierten Minderheit über die Mehrheit. Dabei werden auch Aspekte der direkten Demokratie problematisiert, die in ähnlicher Form auch in der repräsentativen Demokratie zum Tragen kommen – und dort weitestgehend unkritisch hingenommen werden.

Für Franz Decker widerspricht die Volksgesetzgebung der parlamentarischen Demokratie. Foto: S. Duwe

So kommt gleich zu Beginn der Veranstaltung mit dem Politologen Franz Decker ein scharfer Kritiker der Volksgesetzgebung zu Wort. Bei dieser Form der direkten Demokratie, die in allen deutschen Bundesländern in der Verfassung verankert ist, erarbeiten die Bürger selbst einen Gesetzesvorschlag, über den diese dann anschließend abstimmen. Für Decker ist die Volksgesetzgebung vor allem ein Oppositionsinstrument, welches in der Mitte des 19. Jahrhunderts von der SPD entwickelt wurde – als Reaktion darauf, dass die Sozialdemokraten aus dem parlamentarischen System ausgeschlossen wurden.

Auch heute würde sie Decker zufolge überwiegend eingesetzt, um gegen bestehende Zustände zu opponieren. Da in der parlamentarischen Parteiendemokratie aber die Mehrheit das Monopol auf die politischen Initiativen habe, während der Opposition vor allem die Kritikfunktion bliebe, würde die Volksgesetzgebung diese Funktionslogik stören: Die Opposition könnte sie nutzen, um über die Hintertür die Regierungspolitik zu konterkarieren.

Da diese Probleme dem Verfassungsgesetzgeber bekannt seien, habe er bewusst so hohe Hürden gesetzt, dass die Volksgesetzgebung in den Bundesländern fast gar nicht anwendbar sei. Auf Bundesebene müsste die Volksgesetzgebung Decker zufolge noch restriktiver gehandhabt werden, da sie einen größeren Einfluss hätte als in den Ländern. Volksinitiativen, Referenden oder die Möglichkeit, das Parlament zu einer Gesetzesinitiative unverbindlich aufzufordern, kann sich Decker allerdings vorstellen.

Hermann Heußner sieht direkte Demokratie als Stabilisierung des politischen Sysytems. Foto: S. Duwe

Der Verwaltungsrechtler Hermann Heußner kann derartige Kritik nicht nachvollziehen. Er habe nicht feststellen können, dass die Volksgesetzgebung in den Bundesländern eine Dagegen-Gesetzgebung ist. Alle Sachentscheidungen, die dem Bundestag offen stehen, müssten seiner Meinung nach auch dem Volk offen stehen. Heußner ist sich sicher, dass dies sogar zu einer Stabilisierung des politischen Systems führen könne. Er sei überzeugt, dass ein funktionierendes Volksgesetzgebungsverfahren in Baden-Württemberg den ehemaligen Ministerpräsidenten Stefan Mappus (CDU) sogar im Amt gehalten hätte, denn es sei nicht abwegig, dass Stuttgart 21 eine Mehrheit im Volk gefunden hätte. Zudem wären die Selbstbestimmungsrechte der Bürger gestärkt worden, denn es wäre so möglich gewesen, Mappus zu wählen und gleichzeitig gegen Stuttgart 21 zu stimmen. Dadurch entstünden fallweise neue Bündnisse und eine bessere Konfliktkultur.

Ist die parlamentarische Demokratie eine partielle Minderheitenherrschaft?

Demokratieforscher Bernhard Weßels hingegen warnt vor dem Glauben, dass direkte Demokratie generell besser sei als repräsentative Demokratie. Zu den fundamentalen Grundsätzen der Demokratie gehört Weßels zufolge die Gleichheit, und damit gebe es in der Realität Probleme. Weßels argumentiert mit einer Statistik, wonach Menschen mit einer geringen Bildung, einem geringen Einkommen oder einer Kombination aus beidem deutlich seltener politisch beteiligen als Menschen mit höherer Bildung und höherem Einkommen. Dabei sind die Unterschiede bei der Bereitschaft, Wählen zu gehen, jedoch mit Abstand am geringsten.

Mit steigendem Anspruch der Beteiligungsform sinke die Wahrscheinlichkeit, dass die sozial Schwachen an ihnen teilnehmen. Zudem gebe es eine Differenz zwischen den Jungen und den Alten, wobei die Älteren eher zur politischen Beteiligung bereit seien. Petitionen und Abstimmungen, so schlussfolgert Weßels, seien für die Bürger offenbar nicht die leichteste Form der Beteiligung. Er sieht bei der direkten Demokratie die Gefahr, dass eine sozial selektierte Minderheit, die der Mehrheit etwas aufdrücke.

Heußner jedoch sieht dieses Problem jetzt schon gegeben: Der Parlamentarismus ist seiner Meinung nach eine partielle Minderheitenherrschaft. Dinge, die die Mehrheit nicht wolle, wie die Mehrwertsteuersenkung für Hotels, würden gemacht, während Dinge wie der Mindestlohn, der von der Mehrheit gewollt sei, nicht eingeführt wird. Die Beispiele Heußners zeigen auch: Obwohl der Bundestag das gesamte Volk repräsentieren soll, werden die Interessen von weniger finanzstarken Gruppen schlechter vertreten.

Auch Gerald Häfner, der mehrfach für die Grünen im Bundestag saß und heute Mitglied des Europäischen Parlaments ist, ärgert sich darüber, dass der direkten Demokratie das Etikett sozialer Exklusivität angeheftet werden soll. Aus dem Publikum heraus meldet er sich zu Wort und kritisiert, dass die Demokratie mittlerweile "mit dem Rücken zur Wand" stehe, weil immer mehr Entscheidungen aus dem parlamentarischen Betrieb ausgelagert würden und bewusst so gestaltet werden, dass sie von der Öffentlichkeit nicht bemerkt werden.

Dass im Zusammenhang mit der direkten Demokratie Aspekte problematisiert werden, die man im Bereich der Parteien und Parlamente weit weniger kritisch beäugt, zeigt auch die Debatte um die Finanzierung von direktdemokratischen Initiativen. So fordert der Politikwissenschaftler Theo Schiller, dass die Finanzierung von direktdemokratischen Initiativen transparent gemacht werden müsse. Eine an und für sich richtige Forderung, jedoch zeigt sein Verweis auf die derzeitigen Regeln zur Parteienfinanzierung als Vorbild, dass das Parteiensystem zu unkritisch wahrgenommen wird. Immerhin ist mittlerweile bekannt, dass sich die Parteien auch über Sponsoring finanzieren, indem sie beispielsweise Messeflächen auf Parteitagen oder sogar Gespräche mit hochrangigen Politikern vermieten – derartige Einkünfte jedoch müssen die Parteien nach derzeitigem Recht nicht ausweisen.

Für Otmar Jung haben Regierung strategische Vorteile. Foto: S. Duwe

Die Souveränität des Volkes darf nicht überschätzt werden

Private Parteienfinanzierung an der Öffentlichkeit vorbei ist also jederzeit möglich, jedoch wird dies höchst selten im Zusammenhang mit der nötigen Chancengleichheit in einer Demokratie diskutiert. Spannender ist hingegen die von Schiller aufgeworfene Frage, wie mit den Gegnern einer Initiative umgegangen werden muss. Müssen sie sich ebenfalls organisieren und ihre Finanzierung offen legen? In der Praxis dürfte dies kaum möglich sein, was den Gegnern einer Volksinitiative einen grundsätzlichen strategischen Vorteil verschaffen könnte.

Strategische Vorteile anderer Art haben auch die Regierungen. Denn eine Initiative aus dem Volk, so stellt Otmar Jung klar, kann zu einem Konflikt mit der völkerrechtlichen Außenbindung oder der EU-Gesetzgebung führen. Am Ende könne sogar eine Klage gegen Deutschland stehen, wenn gegen entsprechende Verträge oder Vorgaben aus Brüssel verstoßen wird. Die Souveränität des Volkes dürfe deshalb nicht überschätzt werden, warnt Jung. Die Politik spiele mit dem Völkerrecht und der EU-Gesetzgebung mittlerweile über Bande, um möglichst unbeachtet Regelungen einzuführen, die später kaum noch rückgängig gemacht werden könnten. Für die Bundesregierung wäre es demnach möglich, über den Umweg der EU einer Volksinitiative zuvorzukommen.

Die Fachkonferenz zeigt: Trotz einiger Skepsis in der Frage, wie genau direkte Demokratie aussehen sollte, hält sie mittlerweile die Mehrheit der Fachleute für wünschenswert und in der ein oder anderen Form auch umsetzbar. Doch gerade die noch bestehenden Differenzen bieten den verbliebenen Gegnern, die sich vor allem noch in der CDU finden, genug Angriffsfläche, um eine baldige Einführung entsprechender Verfahren zu verhindern. Wenn es voran gehen soll, so wird es nötig sein, zumindest eine Einigkeit über die ersten Schritte auf dem Weg hin zu mehr direkter Demokratie zu erreichen – und sich nicht von Kritik entmutigen zu lassen, die genau so auch für die parlamentarische Demokratie zutrifft.

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