Große Schwester Europol

07.05.2012

Die EU-Polizeiagentur Europol soll mehr Kompetenzen für eigene Ermittlungen erhalten. Im November will die EU-Kommission einen Vorschlag über die zukünftige Aufgaben, Struktur und Arbeitsweise vorlegen

Früher galt die EU-Grenzschutzagentur Frontex als die "Kleine Schwester" Europols: Die Polizeiagentur wurde offiziell 1999 gegründet, während die EU-Migrationsabwehr erst seit 2004 am Start ist. Doch was die Kompetenzen angeht, ist Frontex längst vorgeprescht. Jetzt soll Europol aufholen: Zur Debatte steht der Ausbau von Datensammlungen, das Einleiten von Ermittlungen und ein stärkeres Vorgehen auch gegen unerwünschte Migration. Die gleichzeitig anvisierte Ausweitung der parlamentarischen Kontrolle bleibt wohl marginal.

Bis zum Lissabon-Vertrag galt Europol als zwischenstaatliche Einrichtung der sogenannten "Dritten Säule" zur polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen, in der die EU keine eigenen Beschlüsse fassen konnte. Mit dem seit 1. Januar 2010 gültigen neuen Europol-Beschluss ist die Behörde in den Rechtsrahmen der EU überführt worden und wird aus dem Gesamtbudget der EU finanziert (Europol in der dritten Generation). Die Aufgabenbereiche wurden im Vertrag von Lissabon als Bekämpfung der "schweren Kriminalität, des Terrorismus und der Kriminalitätsformen, die ein gemeinsames Interesse verletzen" sehr weitgehend definiert. Voraussetzung ist immer, dass zwei oder mehr Mitgliedstaaten betroffen sind. Jedoch dürfen polizeiliche Zwangsmaßnahmen ausschließlich von den Behörden der Mitgliedstaaten vorgenommen werden.

Derzeit arbeitet Europol mit 17 Nicht-EU-Staaten, neun EU-Organen und -Agenturen sowie drei weiteren internationalen Organisationen, darunter Interpol, zusammen. Rechtlich problematisch sind die unterschiedlichen Datenschutzstandards der beteiligten Länder. Europol verhandelt beispielsweise auch mit Israel, Albanien, Bosnien, Kolumbien und Russland über eine Partnerschaft (Europol will mehr Datentausch mit Israel). Im Falle Israels würde beim Abschluss eines Abkommens formal auch die Siedlungspolitik der Regierung in Tel Aviv anerkannt - und damit die bislang vertretene, ablehnende Position des Rates der Europäischen Union untergraben.

Unterstützung bei der Aufrechterhaltung der "öffentlichen Sicherheit und Ordnung"?

Im Arbeitsprogramm für 2012 werden ehrgeizige Pläne artikuliert: Europol will "polizeilicher Hauptansprechpartner" für Strafverfolgungsbehörden der EU und "Drehscheibe für polizeiliche Informationen" werden. Dennoch ist die Behörde vergleichsweise klein: Vor zwei Jahren waren dort 662 Mitarbeiter angestellt. Die Bundesregierung erläutert, dass sich die Zahl nicht nur auf das Vertragspersonal der Agentur bezieht. Einbezogen seien demnach auch Personen in den Verbindungsbüros der EU-Mitgliedstaaten bei Europol (ca. 125) sowie aus den EU-Mitgliedstaaten entsandte Sachverständige. Deutschland stellt 39 Mitarbeiter, darunter 13 aus dem Bundeskriminalamt. Im deutschen Verbindungsbüro bei Europol arbeiten weitere acht Mitarbeiter und vier Sachverständige.

Laut dem Jahresabschluss von 2010 hat Europol die zuständigen Behörden in den Mitgliedstaaten in 11.738 grenzüberschreitenden Fällen unterstützt. Dies entspräche gegenüber 2009 einer Steigerung von 12%. In über 150 "bedeutenden grenzüberschreitenden Ermittlungen" habe das Amt "analytische und operative Unterstützung" geleistet. 35% der Operationen betrafen "Drogenvergehen".

Doch die Polizeiagentur hat weitaus Größeres vor: Zukünftig könnte Europol den Mitgliedstaaten sogar bei der Aufrechterhaltung der "öffentlichen Sicherheit und Ordnung" assistieren. So jedenfalls ist es in einem Debattenbeitrag der derzeitigen dänischen Ratspräsidentschaft niedergelegt. Gleichzeitig soll die Zusammenarbeit mit den anderen zehn EU-Agenturen im Bereich Justiz und Inneres intensiviert werden: Die Grenzschutzagentur wünscht, dass Europol beim Erstellen der sogenannten "Risikoanalysen" zu unerwünschter Migration aushilft.

Auch mit der Agentur zur Betrugsbekämpfung (OLAF), der Europäischen Polizeiakademie (CEPOL), der Grundrechteagentur (FRA) und dem EU-Geheimdienst (SitCen) soll Europol stärker kooperieren. Das Gleiche gilt für die Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESDP): Die Mitgliedstaaten sollen erörtern, inwieweit "Synergien" erzielt werden können. Hierbei hilft die inzwischen institutionalisierte Zusammenarbeit der Leiter der Agenturen: 2010 hatte Europol den Vorsitz dieser informellen Vereinigung inne.

Europol gegen "Migrationsdruck"

Was unter "Synergien" verstanden wird, macht eine weitere Initiative der dänischen Ratspräsidentschaft deutlich: Die Regierung in Kopenhagen überraschte Ende letzten Monats mit einer "EU-Aktion gegen Migrationsdruck". Gefordert werden als "strategische Antwort" mehr Anstrengungen auch von Europol bei der Bekämpfung unerwünschter Einwanderung. Sofern es das Mandat erlaubt, könnte die EU-Kriminalisten sogar gegen Scheinehen vorgehen, die laut der dänischen Ratspräsidentschaft durch "organisierte kriminelle Gruppierungen" inszeniert würden.

Die Polizeiagentur soll in die Zusammenarbeit mit Herkunfts- und Transitländern eingebunden werden, um unentdeckte Einwanderungsrouten aufzuspüren. Auch im Rahmen des zur Zeit verhandelten Rückübernahmeabkommens zwischen der EU und der Türkei soll Europol demnach eine besondere Rolle spielen. Angestrebt wird der Ausbau der Zusammenarbeit mit türkischen Polizeikräften und der Abschluss einer hierzu notwendigen Arbeitsvereinbarung.

Laut dem Papier der dänischen Regierung könnte die Migrationsabwehr im Dreiländereck von Griechenland, Bulgarien und der Türkei in der Einrichtung eines "trilateralen gemeinsamen Kontaktzentrums für Polizei-, Grenzschutz- und Zollzusammenarbeit" münden. 38 solcher Kooperationsprojekte entstehen zur Zeit in zahlreichen EU-Mitgliedstaaten. Ihr Vorbild sind die "Zentren für Zusammenarbeit von Polizei und Zoll" (PCCC), die als Pilotprojekte an den Grenzen Deutschlands mit Frankreich (Kehl), Polen (Swiecko) und Luxemburg aufgebaut wurden. Europol ist gehalten, sich verstärkt in die Kooperation mit diesen Zentren von Polizei und Zoll einzubringen. 2010 hatte die Agentur ein entsprechendes Seminar organisiert.

Bereits jetzt ist Europol verstärkt in den Balkanstaaten aktiv. Nach Vorbild Europols errichten 13 Länder unter dem Namen Southeast European Law Enforcement Center (SELEC) eine neue Polizeibehörde, in der Europol eine "Schlüsselrolle" spielen soll. . Das Vorhaben wird von der EU-Kommission gefördert (Wer kontrolliert Europol?).

"Poweruser" Deutschland

Zu den offenen Fragen einer neuen Europol-Rechtsgrundlage gehört vor allem die Erleichterung des Informationsaustausches mit der Agentur. Dabei geht es um das Europol-Informationssystem (EIS) und die Nutzung der sogenannten "Dataloader" durch die EU-Mitgliedstaaten. Diese automatisierte Übermittlung von Informationen über Personen, Sachen oder Vorgänge wird bereits für 81% aller Einspeisungen in das EIS in Anspruch genommen.

Die Mitgliedstaaten nehmen jährlich rund 10.000 Suchabfragen vor. Laut Europol verkraftet das Informationssystem ohne Probleme die doppelte Menge. Schon jetzt gehört Deutschland zu den vier Hauptlieferanten und Datenstaubsaugern bei Europol: Rund ein Drittel aller Daten im EIS stammen vom Bundeskriminalamt, etwa die gleiche Zahl an Abfragen kam über Wiesbaden. Zur "Spitzengruppe" gehören außerdem Frankreich, Belgien und Spanien. 70% der per "Dataloader" gelieferten Datensätze werden von den vier Ländern herangeschafft.

Einige Mitgliedstaaten begründen ihre Zurückhaltung bei der automatisierten Befüllung mittels "Dataloader" damit, dass dadurch qualitativ schlechte und damit für die anderen Mitgliedstaaten unbrauchbare Daten generiert würden. Trotzdem will der Rat der Europäischen Union Schlussfolgerungen verabschieden, um auch die weniger aktiven Mitgliedstaaten unter Druck zu setzen: Die nationalen Europol-Kontaktstellen sollen dann eine feste Quote an übermitteln Datensätzen erfüllen. In der Diskussion sind zudem "finanzielle Anreize". Der Vorschlag wird unter anderem von Polen und den Niederlanden unterstützt.

Doch der Datenhunger Europols ist damit längst nicht gestillt: Erörtert wird beispielsweise, inwiefern die Nutzung von "Daten aus dem Privatsektor" intensiviert werden könnte. Fraglich ist aber, auf welche Art und Weise diese Informationen überhaupt verwertet werden dürfen. Auch ist unbestimmt, wie Provider, Firmen oder Institute auf entsprechende Anfragen zur Herausgabe von Daten reagieren müssen. Da Europol bislang über keine operativen Kompetenzen in den Mitgliedstaaten verfügt, können entsprechende Anfragen zunächst getrost ignoriert werden. Weitaus delikater ist aber die Frage, inwiefern die privaten Stellen mit Daten von Europol beliefert werden dürfen.

Einleitung von "Ermittlungsinitiativen" anvisiert

Im Rahmen der Kompetenzerweiterung wird darüber diskutiert, ob Europol zukünftig selbst Ermittlungen anstoßen darf (sogenannte "Ermittlungsinitiativen"). Die wesentlich jüngere Agentur Frontex ist dazu im Rahmen ihrer "Gemeinsamen Operationen" bereits ermächtigt. Mit derartigen "Ermittlungsinitiativen" würde Europol aber tief in die Souveränität der Mitgliedstaaten eingreifen. Im Gespräch ist deshalb eine "Subsidiaritätsprüfung", also die Festlegung einer Schwelle, bis zu der die nationalen Polizeibehörden zuständig bleiben sollen. Gleichzeitig sollen die Zurückweisungsgründe für die Maßnahmen eingeschränkt werden: Wenn die Mitgliedstaaten also eine entsprechende Forderung ablehnen, muss dies gut begründet werden.

Die neuen Ambitionen Europols werden jetzt im "Ständigen Ausschuss für die operative Zusammenarbeit im Bereich der inneren Sicherheit" debattiert. Im November sollen die Verhandlungen in einen Verordnungsvorschlag der EU-Kommission münden, der sowohl zukünftige Aufgaben, Aufbau, Arbeitsweise und den Tätigkeitsbereich definiert.

Parallel zum Upgrade der Polizeiagentur wird auch über eine erweiterte parlamentarische Kontrolle verhandelt. Hierzu hatte die Kommission im April Vertreter nationaler Parlamente und des Europäischen Parlaments eingeladen. Doch das zweistündige Treffen kann kaum als ernsthafte Debatte gelten: Auch der neue Rechtsrahmen von Europol wurde in der kurzen Zeit behandelt.

Die Kommission bietet den Abgeordneten an, sich zukünftig durch jährliche Rechenschaftsberichte und interparlamentarische Aussprachen mit dem Direktor von Europol zu informieren. Dies beträfe aber nur die Strategie von Europol, die Beratungen über Mehrjahresprogramme oder die "Sicherheitslage in der EU". Es soll sich dabei aber lediglich um einen Gedankenaustausch handeln. Jegliche "Ko-Administration" wird von Europol abgelehnt.

Es bleibt unklar, wie das Tagesgeschäft der EU-Polizeiagentur kontrolliert werden soll. Dies ist Abgeordneten bislang unmöglich: Anfragen von deutschen Abgeordneten zur Ausrüstung, Vorgehensweise oder zu konkreten Operationen werden von der Bundesregierung mit Nichtwissen beantwortet. Anscheinend sind viele Parlamentarier aber mit den wenigen Zugeständnissen von Europol und der Kommission einverstanden - so jedenfalls frohlockt es die Kommission über den "Meinungsaustausch" im April.

Deutlich wird, dass sich die EU-Polizeiagentur längst zur anvisierten "Hauptstütze für die Operationen der Strafverfolgungsbehörden" im Rahmen grenzüberschreitender Maßnahmen gemausert hat. Wohin die Reise gehen soll, zeigt sich in der Ausschreibung des jährlichen Wettbewerbs um das "Foto des Jahres 2012 zum Thema Strafverfolgung": Europol möchte das Image der im Hintergrund agierenden Schreibtischtäter überwinden. Die Bewerbungen für ein "typisches Gewinnerfoto" sollen "alle Aspekte der modernen Strafverfolgung" abdecken. Europol versteht darunter "echte Einsätze, Tatort, Razzien und Beschlagnahmungen".

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