"Ohne Schröders Agenda 2010 stünde Deutschland heute nicht so gut da"

12.07.2012

Taugt die deutsche "Agenda 2010" als Vorbild für Europa?

Vor ziemlich genau einem Jahr hatte die Kanzlerin noch gute Laune. Deutschland habe die Krise hinter sich gelassen und stehe nun besser da als zuvor, freute sich Angela Merkel und deutete bei der Gelegenheit an, dass die Bundesregierung selbstverständlich bereit sei, andere Länder am hiesigen Wesen genesen zu lassen. Wenn man "das Ganze" im Blick behalten wolle, komme es für Deutschland darauf an, international und ganz besonders auf EU-Ebene Verantwortung zu übernehmen. "Ich will, dass Europa stärker aus der Krise herauskommt als es in sie hineingegangen ist", erklärte Merkel. Aber war sie überhaupt im Besitz des Erfolgsrezepts?

Das positive Narrativ

Offenbar nicht, denn der Ressortleiter Ausland der Welt-Gruppe empfahl den europäischen Problemstaaten nur einen Monat später ein deutlich älteres Vorbild. Nicht die mit Kurzarbeit und Konjunkturprogrammen hantierende Kanzlerin lieferte die entscheidende Blaupause, sondern ihr in die Privatwirtschaft abgewanderter Vorgänger. "Die Agenda 2010 hat die Art und Weise verändert, wie Deutschland auf Sozialstaatsprobleme schaut und wie der Staat damit umgeht", hieß es in der Bestandaufnahme aus dem Hause Springer. Doch das sei noch nicht einmal der entscheidende Punkt:

Vor allem aber hat Schröder die Eigen- und die Fremdwahrnehmung der Deutschen verändert. Vorher galt Deutschland als sklerotische Gesellschaft, die an der eigenen Reformunfähigkeit verzweifelt. Danach wurde Deutschland zum Beispiel, dass Veränderung möglich ist. Die Deutschen hatten zu einem positiven Narrativ zurückgefunden, das auch im Ausland seine Wirkung nicht verfehlte.

Clemens Wergin: Kanzler Schröders Agenda 2010 – Vorbild für Europa

Nach der Wiederentdeckung des positiven Narrativs öffnete der Autor – wie kurz zuvor die Bundeskanzlerin – den Blick auf "Europa als Ganzes".

Nur wenn wir Europäer es schaffen, unsere Wettbewerbsfähigkeit entscheidend zu verbessern und eine der Zukunft zugewandte Erzählung von uns selbst zu schaffen, können wir die Welt davon überzeugen, wieder Geld in Europas Zukunft zu investieren.

Clemens Wergin: Kanzler Schröders Agenda 2010 – Vorbild für Europa

Ein von der taz zur FAS gewechselter Berichterstatter stieß im Februar dieses Jahres in das gleiche Horn. "Jahrelang galt Schröders Reformpolitik, bekannt unter den Namen Hartz I bis IV und Agenda 2010, als anrüchiges Relikt einer Zeit, in der die Sozialdemokratie angeblich ihre Prinzipien vergaß", schrieb er, und während gemächlicher mitdenkende Leser noch überlegten, was sich daran geändert haben sollte, erfuhren sie: Alles.

Jetzt ist auf einmal alles anders. (…) Die Arbeitslosenquote ist so niedrig wie in keinem anderen großen Land der Europäischen Union, die Wirtschaft floriert, hiesige Staatsanleihen sind bei Investoren begehrt. Und das alles, weil Schröder unter Opferung seiner Kanzlerschaft jene Reformen durchsetzte, die alle übrigen Europäer jetzt nachholen müssen.

Ralph Bollmann: Europa und die Agenda 2010: Lob für Gerhard Schröder

Mitte Mai wagte eine große Wochenzeitung das freimütige Geständnis: "Die Journaille lobt ungern die Regierenden". Es folgte ein "Komma aber trotzdem" und dann die ganz unaufgeregte, wie in Stein gemeißelte Feststellung: "Ohne Schröders Agenda 2010 stünde Deutschland heute nicht so gut da." Und hatten die Auftritte des Verkannten, die mit unvergessenen Weisheiten fürs politische Poesiealbum garniert waren, nicht eigentlich Kultstatus?

Erinnern wir uns an seine legendäre Rede im Bundestag 2003: "Wir werden Leistungen des Staates kürzen, Eigenverantwortung fordern und mehr Eigenleistung abfordern müssen." Rot-Grün senkte Steuern, lockerte den Arbeitsmarkt auf und verschärfte mit Hartz IV den Anreiz zur Arbeitssuche. Aus fünf Millionen ohne Job sind heute weniger als drei Millionen geworden; das Defizit tendiert gen null.

Josef Joffe: Vorbild Schröder

Der neue französische Präsident François Hollande werde das notgedrungen auch noch begreifen. Ohne eine blau-weiß-rote "Agenda 2015" sehe es düster aus.

Zwielichtige Erfolgsbilanz

Die drei willkürlich ausgewählten Beispiele ließen sich beliebig fortführen, dürfen aber nicht darüber hinwegtäuschen, dass es, sogar aus wirtschaftsnahen Kreisen immer wieder Einwände gegen den Versuch gab, die Ära Schröder als beste aller möglichen Zeiten zu verklären. Natürlich auch aus Frankfurt, wo sich ein Kommentator die Mühe machte, Zusammenhänge zwischen den Reformanstrengungen, Arbeitslosenzahlen und Exportüberschüssen herzustellen.

Genau das versucht auch eine Analyse aus der Abteilung Wirtschafts- und Sozialpolitik der Friedrich-Ebert-Stiftung, die früh mit dem Zugeständnis aufwartet, Kausalzusammenhänge seien in der Ökonomie "notorisch schwierig zu belegen". Die Autoren Michael Dauderstädt und Julian Dederke probieren es trotzdem und bestreiten auch nicht, dass sich in Deutschland Dinge zum Positiven entwickelt haben.

Im Gegensatz zu fast allen anderen betroffenen Ländern hat Deutschland kaum einen Anstieg der Arbeitslosigkeit erfahren, weist höhere Wachstumsraten, ein dynamisches Exportwachstum und eine relativ stabile Staatsverschuldung auf, was die Kapitalmärkte mit guten Ratings und niedrigen Renditen honorieren.

Dauderstädt/Dederke: Reformen und Wachstum. Die deutsche Agenda 2010 als Vorbild für Europa?

Doch sind diese Rahmendaten ursächlich auf die Agenda 2010 zurückzuführen und verbergen sich hinter ihnen langfristige und nachhaltige wirtschaftspolitische Konzepte? Die Betrachtung des vielleicht wichtigsten Erfolgskriteriums lässt arge Zweifel aufkommen. Zwar sei die Zahl der Erwerbstätigen seit der Reform im Jahr 2003 um 831.000 gestiegen, rechnen die Autoren vor. In den acht Jahren, die der Agenda 2010 vorausgingen, habe der Anstieg jedoch 1.754.000 betragen. Bei der Aktivierung von Langzeitarbeitslosen gab es bislang kaum Fortschritte und durch die Zusammenlegung von Sozial- und Arbeitslosenhilfe sank bekanntlich weder die Zahl der Leistungsempfänger noch die Höhe der Gesamtausgaben in signifikanter Weise.

Als "fragwürdig" empfinden Dauderstädt und Dederke außerdem den Bereich der geleisteten Arbeitsstunden. Vom Niveau des Jahres 1991 (60 Milliarden Stunden) ist Deutschland weit entfernt. Seit 2005 pendelt das Niveau zwischen 56 und 58 Milliarden.

Der geringe Anstieg der Arbeitslosenrate in der Krise verdeckt also einen deutlich höheren Rückgang des Arbeitsinputs, der naturgemäß eher eng mit dem Wachstum korreliert ist, das ja in der Krise noch stärker(-5 Prozent) einbrach. Die Jobverluste hielten sich wegen der Kurzarbeit in Grenzen, nicht wegen der Hartz-Reformen.

Dauderstädt/Dederke: Reformen und Wachstum. Die deutsche Agenda 2010 als Vorbild für Europa?

Der Versuch, die Wirtschaftsentwicklung in den Zeiträumen vor (1995-2003) und nach (2003-2011) der Reform in eine direkte Beziehung zu setzen, führt zu aufschlussreichen Ergebnissen. Demnach hat sich die Agenda 2010 nur in 5 von 15 Bereichen wirtschafts- und sozialpolitisch positiv ausgewirkt:

  • beim nominalen Wachstum
  • durch sinkende Arbeitslosigkeit
  • mehr Flexibilität
  • einen deutlichen Exportüberschuss (Leistungsbilanz in % des BIP)
  • und ein geringeres Haushaltsdefizit.

Bei den Indikatoren "Investitionsquote", "Produktivität", "Reallohnwachstum", "Lohnstückkosten", "Lohnquote", "Verteilung", "Beschäftigung", "Arbeitsstunden", "nominales Exportwachstum" und "Staatsverschuldung" schnitten die Jahre vor der Reform besser ab.

Exporte und soziale Spaltung

Den massiven deutschen Exportüberschuss sehen die Autoren als "zentrale Wirkung" der Agenda 2010 und leiten von hier aus auch ihre Zweifel ab, ob der Maßnahmenkatalog der Schröder-Regierung tatsächlich als Modell für ganz Europa taugt.

Die durch die Reformen ausgelöste Lohnzurückhaltung erhöhte den Leistungsbilanzüberschuss durch einen doppelten Effekt: Die schwache Binnennachfrage dämpfte die Importe und die niedrigen Löhne erhöhten die preisliche Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Exporte. (...) Der Leistungsbilanzsaldo betrug ab 2005 zwischen vier Prozent und acht Prozent des BIP. Das deutsche Wachstum verdankte sich somit zum großen Teil der Nachfrage des Auslandes.

Dauderstädt/Dederke

Dass sich noch einmal Länder finden, die sich verschulden oder Reserven investieren wollen, um ihrerseits den Part des internationalen Großkonsumenten zu übernehmen, ist wenig wahrscheinlich. Insbesondere Deutschland wäre für einen solchen Rollentausch kaum zu haben.

Darüber hinaus dürften die sozialpolitischen Folgen der Agenda 2010 auch außerhalb Deutschlands bekannt sein. Wobei zu bedenken ist, dass die massive Schieflage bei der Einkommensverteilung, der boomende Billiglohnsektor oder der schrittweise Rückzug eines Staates, der gerade in der Sozialpolitik nur noch als Randakteur in Erscheinung tritt, auch unmittelbare wirtschaftliche Folgen haben, in dem sie Kaufkraft und Binnennachfrage schwächen.

Die Agenda 2010 zeitigt freilich auch politische Konsequenzen, hängt sie doch nun schon seit Jahren wie ein Klotz am Bein der lahmenden Sozialdemokratie. Parteichef Sigmar Gabriel ist zwar ganz dezidiert der Meinung, dass die Genossen "über eine Agenda 2020" reden müssten, aber dann lässt er es doch lieber. Stattdessen gibt es ein klares Jein auf die Frage, wie die SPD im kommenden Bundestagswahlkampf mit der programmatischen Altlast umgehen will.

An der Agenda 2010 war vieles richtig, aber die Ausweitung des Niedriglohnsektors war falsch. Gerade in der Krise zeigt sich, dass andere Staaten Europas Strukturreformen noch vor sich haben.

Sigmar Gabriel, 1.7.2012

Der Weg zur Fiskalunion

Die eingangs erwähnte Kanzlerin hat ihr Modell derweil verfeinert – möglicherweise in der Hoffnung, einst ebenso für vorausschauendes Denken und Handeln gefeiert zu werden, wie ihr viel diskutierter Vorgänger. Der Weg zu einer Fiskalunion sei "unwiderruflich" eingeschlagen, konstatierte sie bereits im Dezember 2011. Ein gutes halbes Jahr später identifizierte ihr Finanzminister "zum ersten Mal Ansätze einer gemeinsamen Fiskalunion".

Viele Beobachter glauben allerdings, dass auch in diesem Konstrukt – wie beim Euro, wie bei der Agenda 2010 – der eine oder andere Geburtsfehler stecken könnte. Das "Institut zur Zukunft der Arbeit" warnt in einer aktuellen Studie vor der Umverteilung von Steuereinahmen durch die Schaffung eines Finanzausgleichssystems, ohne dass dadurch die Stabilität der Währungsunion wirksam erhöht würde.

Ein gemeinsames europäisches Steuer- und Transfersystem würde das europäische Wirtschaftssystem zwar wirksamer stabilisieren, jedoch zu erheblichen Umverteilungseffekten auch innerhalb der Staaten führen.

Institut zur Zukunft der Arbeit

Nicht ausgeschlossen also, dass Europa mit neuen, gemeinsam erarbeiteten Konzepten auf Dauer besser bedient wäre als mit den Patentrezepten aus Berlin.

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