Die deutschen Bürger begehren immer mehr

Die Zahl der Bürgerbegehren wächst beständig - doch gerade die Ärmsten halten sich zurück

Die Zahlen aus dem zweiten Bürgerbegehrensbericht von Mehr Demokratie e.V. zeigt: Die Bürgerbeteiligung ist auf dem Vormarsch. Ein Grund zur Freude, findet Mehr Demokratie - denn dem Bericht zufolge treten die Bürger bei vielen Entscheidungen nicht auf die Bremse, sondern machen aktiv mit. Im Bereich der erneuerbaren Energien treiben demnach die Bürger die Dezentralisierung der Stromversorgung voran. Doch es gibt auch Schattenseiten: In vielen Bundesländern sind die Hürden für erfolgreiche Bürgerbegehren noch zu hoch. Zudem ist die direkte Demokratie vor allem ein Steckenpferd der Mittelschichten - die Menschen am unteren Ende der Gesellschaft haben ihre Einflussmöglichkeiten bislang noch nicht entdeckt.

Von links nach rechts: Volker Mittendorf, Politologe (Leitung Bereich Direkte Demokratie an der Bergischen Universität Wuppertal), Anne Dänner, Pressesprecherin Mehr Demokratie e.V., Ralf-Uwe Beck, Vorstandssprecher Mehr Demokratie e.V. Bild: S. Duwe

Die Zahl der Bürgerbegehren ist seit dem ersten Bürgerbegehrensbericht aus dem Jahr 2008 rasant angestiegen. Gab es in Deutschland zwischen 1956 bis Ende 2007 noch bei 3.271 Bürgerbegehren, so waren es Ende 2011 bereits insgesamt 5.027. Das entspricht einem Zuwachs von 35 Prozent in nur vier Jahren. Von den 1.756 Bürgerbegehren zwischen 2008 und 2011 konnten 508 so viele Unterschriften sammeln, dass sie schließlich einen Bürgerentscheid auslösten. Hinzu kommen noch die 810 Ratsreferenden, also Bürgerentscheide, die durch örtliche Räte beschlossen wurden.

Grundlage für den Bericht sind die Daten aus der Datenbank Bürgerbegehren, in der die Bergische Universität Wuppertal und die Philipps-Universität Marburg Informationen über Bürgerbegehren in der Bundesrepublik sammeln. Die Datenbasis, so erklärt der Politologe Volker Mittendorf von der Universität Marburg, sei solide. Da es jedoch keine flächendeckende statistische Erfassungspflicht gibt, könne er nicht garantieren, dass wirklich alle Bürgerbegehren erfasst worden seien.

Doch die Hürden für Bürgerbegehren sind bisweilen sehr hoch. So wurden 27 Prozent der 5.027 Bürgerbegehren für unzulässig erklärt - wobei die Quoten für die einzelnen Bundesländer höchst unterschiedlich sind. Die höchste Ablehnungsquote hat mit 53,3 Prozent das Saarland, auch Mecklenburg-Vorpommern und Niedersachsen sind mit Quoten von 43,4 und 44,8 Prozent beim Ablehnen von Bürgerbegehren ganz vorn mit dabei.

Die Gründe für die Ablehnung sind vielfältig, am häufigsten jedoch wird jedoch ein fehlender oder unzureichender Kostendeckungsvorschlag genannt. Für Mehr Demokratie ist diese Hürde "ärgerlich, weil sie unfair und überflüssig ist". Von den Bürgern werde hier mehr verlangt als von den Gemeinderäten, zudem werde die Regelung selbst innerhalb eines Bundeslandes unterschiedlich gehandhabt. Die Bürger benötigten dafür tiefe Haushaltskenntnisse, die sie ohne Beratung durch die Verwaltung kaum haben können - und zu dieser Beratung sei die Verwaltung nur in wenigen Bundesländern auch nur ansatzweise verpflichtet. Deshalb fordert der Verein, den Kostendeckungsvorschlag als Zulassungsvoraussetzung zu streichen. In Bayern und Hamburg ist das bereits geschehen.

Ralf-Uwe Beck, Vorstandssprecher von Mehr Demokratie, findet die Quoren in einigen Bundesländern, insbesondere im Saarland mit zehn Prozent, vor allem aber in Sachsen und Sachsen-Anhalt mit 15 Prozent viel zu hoch. In bürgerfreundlichen Bundesländern, so Beck, würde sich das Quorum bei sieben Prozent einpendeln. Es seien auch zu viele Themen noch von der direkten Demokratie ausgeschlossen. Das größte Problem sieht Beck hier im Bereich der Bauleitplanung, die in 11 von 16 Ländern für die Bürger nicht vollständig zugänglig sei. Insgesamt sind bis 2011 183 Bürgerbegehren daran gescheitert, dass sie ein unzulässiges Thema hatten. Wie viele Bürgerbegehren deswegen gar nicht erst in Angriff genommen wurden, kann niemand sagen.

"Trotz des Aufwärtstrends gibt es also noch erheblichen Verbesserungsbedarf: Schon ein fehlerhafter Kostendeckungsvorschlag oder eine ungeschickte Formulierung können in manchen Ländern das Aus für eine Initiative bedeuten", so Beck.

Direktdemokratische Aktivität in den Ländern unter Berücksichtigung der Gemeindegröße. Bild: Mehr Demokratie

Hat das Begehren jedoch erst einmal die erste Hürde genommen und wird als Bürgerentscheid zur Abstimmung gestellt, so sind die Erfolgsaussichten hoch: bei 52,1 Prozent aller Vorlagen können sich die Initiatoren durchsetzen. Entscheide, die von den Bürgern selbst auf den Weg gebracht werden, haben dabei eine Erfolgsquote von 49,7 Prozent. Referenden, die der Rat angestoßen hat, sind sogar zu 60,4 Prozent erfolgreich. 13,3 Prozent der Bürgerentscheide scheitern allerdings "unecht" - sie erreichen nicht das nötige Quorum, haben aber die Mehrzahl der abstimmenden hinter sich. Den höchsten Anteil von unecht gescheiterten Entscheiden gibt es in Bremen, die Quote liegt dort bei 100 Prozent - allerdings gab es dort auch erst ein Bürgerbegehren. Es folgen Berlin mit einer Quote von 60 Prozent und Nordrhein-Westphalen mit 48,8 Prozent. Statistisch gesehen stehen hier Hamburg und das Saarland mit einer Quote von 0 Prozent am besten dar. Die Gründe sind jedoch höchst unterschiedlich. Während in Hamburg kein Quorum für Bürgerentscheide existiert, gab es im Saarland bislang keinen Bürgerentscheid, weshalb auch noch keiner scheitern konnte. Geringe Quoten weisen zudem Sachsen (4,2 Prozent), Thüringen (2,9 Prozent) und das ohnehin bürgerentscheid-freundliche Bayern (5,4 Prozent) auf. Mittendorf sieht solche Quoren kritisch und empfiehlt deren Abschaffung. Sie führen seiner Ansicht nach dazu, dass sich eine Seite gar nicht an dem Verfahren beteiligt - in der Hoffnung, durch Schweigen die Wähler von der Wahlurne fern zu halten.

Die wichtigsten Themen für die Bürger sind Wirtschaft (18 Prozent), öffentliche Sozial- und Bildungseinrichtungen (17 Prozent) und Verkehrsprojekte (16 Prozent).

Stadtwerke, Solar- und Windanlagen, Kraftwerke

Besonders beschäftigt sich der aktuelle Bürgerbegehrensbericht mit dem Thema Energie. Am aktivsten sind die Bürger demnach, wenn es um ihre Stadtwerke geht. Dabei ist die Zielrichtung der Bürger eindeutig. Von insgesamt 63 Fällen in diesem Bereich zielen 56 darauf ab, die Privatisierung, die Teilprivatisierung oder den Verkauf der Stadtwerke zu verhindern. 16 der Begehren waren erfolgreich, fünf scheiterten unecht und zwei erreichten keine Mehrheit. Die Bürger wollen damit dem Bericht zufolge nicht nur die herrschende Privatisierungspolitik aufhalten, sondern auch die Stadtwerke als Mittel zum Ausbau der Erneuerbaren Energien erhalten. 19 Begehren drehten sich um Kohlekraftwerke, wobei in 18 Fällen die Kraftwerke selbst oder der Bezug des dort erzeugten Stroms verhindert werden sollte.

24 Bürgerbegehren beschäftigten sich mit Solarenergie, davon 23 in Bayern. 13 Begehren lehnten dabei die Solarenergie ab, 11 befürworteten sie. Allerdings ist die Mehrheit der gegen Solarenergie gerichteten Bürgerentscheide erfolglos, während Entscheide zugunsten der Solarenergie eher befürwortet werden.

Im Bereich der Windenergie gab es 45 Begehren, wobei zwei Drittel die Planung der Windkraftanlagen ablehnte und beim restlichen Drittel eine Anlage befürwortet wurde. Bei den daraus resultierenden Bürgerentscheiden wurde 24 Mal erfolgreich gegen und lediglich zwölf Mal zugunsten der Windkraftanlagen abgestimmt.

Allerdings sieht der Bericht gerade im Bereich der erneuerbaren Energien eine strukturelle Veränderung: immer öfter errichteten Bürgergruppen vor Ort selbst Energieanlagen, die damit selbst Modelle der Bürgerbeteiligung würden. Die Bürger ergreifen also selbst die Initiative, um sich selbst dezentral mit regenerativen Energien zu versorgen.

Doch nicht alle Bürger werden bei mehr direkter Demokratie tatsächlich mit in den Entscheidungsprozess eingebunden. Denn bei Bürgerbegehren und -entscheiden beteiligen sich vor allem die Mittelschichten, hat Mittendorf beobachtet. Die Oberschichten, die sich anderweitig einbringen könnten sowie die prekären Schichten bleiben außen vor. Beck betont jedoch, dass es keine Belege dafür gebe, wonach sich die Bürgerentscheide deshalb gegen sozial Schwächere richten würden. Hier fehlten die Untersuchungen. Um sozialer Exklusion vorzubeugen, empfiehlt er, Demokratie schon in der Schule einzuüben. Wenn zugleich das Wahlalter abgesenkt würde, könnte es zudem einen praktischen Zusammenhang zwischen der Besprechung des Verfahrens im Unterricht und der tatsächlichen Anwendung geben.

Doch auch das dürfte nur in Hochburgen der direkten Demokratie wie Hamburg funktionieren, wo zwischen zwei Bürgerbegehren statistisch gesehen nur 0,9 Jahre vergehen. In den Gemeinden in Rheinland-Pfalz hingegen vergehen zwischen zwei Bürgerbegehren 280,5 Jahre - bis dahin dürfte die Theorie aus der Schulzeit längst vergessen sein.

http://www.heise.de/tp/artikel/37/37576/1.html