An der langen Leine

30.10.2012

Der Neoliberalismus erteilt keine Order, er gibt sich kooperativer und vereinbart mit seinen Klienten lieber Ziele

Unsere Olympioniken hatten sie ebenso unterschrieben wie die fleißigen Organ-Transplanteure von Göttingen, die meisten Hochschulen sowie die Fallmanager in den Bundesagenturen, in den Entwurf zum "Wissenschaftsfreiheitsgesetz" fand sie Eingang, und sogar in Tarifverträgen steht sie schon: die Zielvereinbarung. Aus dem modernen Arbeitsleben ist dieses Steuerungsinstrument nicht mehr wegzudenken, weshalb es sich eines prominenten Platzes im Wörterbuch des neoliberalen Unmenschen sicher sein kann.

Es war einmal vor langer Zeit, als die Bundesagenturen noch Bundesanstalten hießen, da gab es einfach den Sportler, das Training und den Wettbewerb; den Arbeitslosen, eine bestimmte Anzahl offener Stellen und das Amt als Intermediär; den Patienten, die Krankheit und den Arzt; mehr oder weniger lernwillige junge Menschen, das Wissen und Bildungseinrichtungen - eine recht übersichtliche Angelegenheit, die keine Fragen offen lässt und kurze Dienstwege verspricht, sollte man meinen.

Heutzutage haben sich allerdings Zielvereinbarungen dazwischengeschaltet. Im Vorfeld der Olympischen Spiele von London hatten sich die Sportfunktionäre als Gegenleistung für die finanzielle Förderung auf konkrete Erfolge verpflichtet. Der Schwimmverband wollte zwölf Medaillen erringen, der Kanuverband neun und der Leichtathletikverband acht. Insgesamt sollte 86 mal Gold, Silber oder Bronze herausspringen.

In den Arbeitsagenturen haben solche Selbstverpflichtungen inzwischen ebenfalls ihren festen Platz. Und auch Chefärzte müssen vor Antritt einer Stelle oftmals einen "Zielvereinbarungsvertrag mit Leistungsbezug" unterschreiben. Dem inkriminierten Göttinger Transplantationsmediziner brachte das 2.000 Euro pro Leber ein. Wie solche Regelungen den Krankenhaus-Alltag bestimmen, berichtete derweil ein Mediziner in der Zeit: "Dann heißt es: Hör zu, wir haben hier Vorgaben. Wir brauchen X-hundert Darmspiegelungen, die müssen hereinkommen."

Zwischen den einzelnen Bundesländern und den Hochschulen schließlich existieren nach einer Erhebung der Martin-Luther-Universität Halle-Wittenberg mittlerweile rund 600 Zielvereinbarungen. Die Fachhochschule Düsseldorf etwa verpflichtet sich in einer solchen unter anderem zu einer Steigerung der Absolventenzahl in Regelstudienzeit, zur Einwerbung von mehr Drittmitteln, zu einer Intensivierung der Kooperation mit der Wirtschaft und zu mehr weiblichen Studierenden in technischen Fächern. "'Zielvereinbarung' lautet das Zauberwort der Stunde in der Wissenschaftspolitik" konstatiert die Faz in einem Artikel über das geplante "Wissenschaftsfreiheitsgesetz" folgerichtig.

Und mit den Zielvereinbarungen allein ist es nicht getan. Sie ziehen einen ganzen Rattenschwanz anderer Maßnahmen nach sich. Wer die Realisierung bestimmter Vorhaben verspricht, der benötigt auch die finanziellen Mittel, um sie erlangen zu können, bekommt also Budget-Verantwortung. Dafür hat er allerdings über seine Arbeit genaustens buchzuführen, um eine Überprüfung zu gewährleisten. Eine solche Evaluation wiederum ist auf verlässliche Messgrößen angewiesen, und dafür bieten sich besonders Zahlen an. Die einschlägigen Praxis-Tipps lauten: "

Beinhalten Ihre Zielvereinbarungen die Wörter "mehr", "besser" oder "schneller", so handelt es sich um Absichtserklärungen und nicht um Ziele. Beschreiben Sie einen Endzustand, der erreicht werden soll: "Die interne Post ist bis um 9.15 verteilt" oder "Der Projektantrag ist bis zum 31.3. von der Geschäftsleitung genehmigt".

Wie alles anfing

Entwickelt hat das Steuerungsinstrument "Zielvereinbarungen" Peter Drucker, wie Christoph Bartmann in seinem Buch "Leben im Büro" darlegt. "Jeder Manager, vom 'obersten Chef' bis herunter zum Vorarbeiter oder Büroleiter braucht klar umrissene Ziele. Diese müssen zeigen, welche Leistung von der Arbeitsgruppe, der der Betreffende vorsteht, erwartet wird", dekretierte der gelernte Jurist 1954 in seiner "Praxis des Managements". Durch dieses "Management by Objectives" (MbO) wollte Drucker ein Führen ohne Herrschen ermöglichen. Nach seinen Vorstellungen erteilte der Vorgesetzte seinen Untergebenen nicht täglich neue Anweisungen, diese hatten nur bestimmte Vorgaben zu erfüllen. Wie die Beschäftigten das anstellen, sollte in ihrem eigenen Ermessen liegen. So an der langen Leine gelassen, könnten sie ihr schöpferisches Potenzial besser nutzen, meinte der 1909 in Österreich geborene Berater.

Diese Vorstellungen fanden wiederum Eingang in das "New Public Management" (NPM), eine Ende der 1970er Jahre entstandene Lehre zur "Reform" öffentlicher Verwaltungen. Seinen Durchbruch erlebte das NPM in Großbritannien unter "New Labour". Blair & Co. bewarben es nicht etwa als Abwrackprogramm, sondern als Rettungsprogramm nach der Radikal-Kur von Margaret Thatcher mit den drastischen Einschnitten und Privatisierungen. Damit überzeugten sie auch ihre Genossen auf dem Kontinent.

Die notwendige Kürzung der staatlichen Ausgaben erfordert eine radikale Modernisierung des öffentlichen Sektors und eine Leistungssteigerung und Strukturreform der öffentlichen Verwaltung (...) Innerhalb des öffentlichen Sektors muss es darum gehen, Bürokratie auf allen Ebenen abzubauen, Leistungsziele zu formulieren, die Qualität öffentlicher Dienste rigoros zu überwachen und schlechte Leistungen auszumerzen.

In der Bundesrepublik hieß das Mittel der Wahl hierzu "Neues Steuerungsmodell" (NSM). Die "Kommunale Gemeinschaftsstelle" unter Vorsitz von Gerhard Banner kreierte diese bundesdeutsche Variante des "New Public Managements". Output-Orientierung, dezentrale Ressourcen-Verantwortung und Kontrakt-Management gehören zu seinen Grundbestandteilen. Und dazu kommt noch der Wettbewerb durch ständige Vergleichserhebungen, denn das Ganze muss ja "unter Strom gesetzt werden".

Die Städte und Gemeinden schreckte das alles erst einmal ab. Deshalb gründeten Banner und seine Mannen ihre Produkteinführungskampagne auf Alarmismus und entwarfen ein Horror-Szenario kollabierender Kommunal-Haushalte. So geißelte die "Kommunale Gemeinschaftsstelle" die Behörden alten Stils als geldvernichtendes "System organisierter Unverantwortlichkeit" und versprach Abhilfe durch das "Neue Steuerungsmodell".

Leben im Büro

Wie es sich unter diesem Regime so arbeitet, beschreibt Christoph Bartmann in seinem Buch "Leben im Büro". Ausgehend von seinen Erfahrungen als langjähriger Mitarbeiter verschiedener Goethe-Institute analysiert er die Veränderungen der letzten Jahre.

Im Büro hat eine Revolution der guten Führung stattgefunden (...) Wir führen uns selbst, und zwar in aller Regel gut. Wir sind im ständigen Einklang mit den Zielen unserer Organisation und können schon deshalb nicht subversiv sein, weil wir diese Ziele ja selbst vereinbart haben.

Christoph Bartmann

Als betriebswirtschaftlich mobil gemachte Projektemacher im öffentlichen Dienst bezeichnet er sich und seinesgleichen. Zu ewigem Krawall ist der Büromensch von heute dem Autor zufolge verdammt, ohne Aussicht zu siegen oder zu scheitern auf der ewigen Zielgerade unterwegs - wenn nicht gerade die Meta-Ebene ruft: "Eigentlich wird bei uns fast jeden Tag etwas evaluiert."

Die Stelle des abwesenden Chefs haben diese Prozeduren eingenommen, stellt der Direktor des New Yorker Goethe-Instituts fest und beklagt die "Suspension des Vertrauens", die sie mit sich bringen. Zudem zwingen die ständigen Prüfungen das Büro nach Ansicht von Bartmann, sich permanent mit sich selbst zu beschäftigen, statt seinen eigentlichen Pflichten nachzukommen. Deshalb sehnt er sich nach den Zeiten zurück, da die Verwaltung noch auf das (Selbst-)Kritikvermögen, das Wissen und die Erfahrung seiner Angestellten baute und "nicht nach Leistung, sondern nach Aufgaben und Verantwortung bezahlte". Noch dazu hapert es trotz aller Selbststeuerung mit der Selbstverwirklichung:

Dem Management-Denken haftet etwas Totalitäres an: Weniger gab es in den Betrieben und Verwaltungen noch nie mitzubestimmen als unter dem Regime der Instrumente.

Christoph Baumann

In den Arbeitsagenturen sorgen diese Instrumente vor allem für Missklänge im Verhältnis zu den Klienten, wie der Journalist Maximilian Weingartner in seiner Faz-Reportage aus Anlass des tödlichen Messer-Angriffs auf eine Neusser Jobcenter-Angestellte eruierte. "Den meisten Ärger hat Anna Ludwig, wenn es an die Arbeitsvermittlung geht: Mit dem Kunden müssen Ziele vereinbart werden, oder der Vermittler bestimmt sie. Zum Beispiel zehn Bewerbungen im nächsten Monat zu schreiben oder Weiterbildungsmaßnahmen zu besuchen", schreibt er.

Aber nicht nur die Betroffenen hadern mit der Methode. Selbst einige Unternehmensberater gehen inzwischen auf Distanz. "Wenn (Jahres-)Ziele Selbstzweck werden, verstellen sie leicht den Blick auf die eigentliche Aufgabe, wie auch auf die Möglichkeiten in der gegebenen Situation", bemerkt etwa Oliver Schrader. Dem Mitgesellschaftler von "Train Consulting" zufolge befördern Zielvereinbarungen das Drauflos-Optimieren isolierter, oftmals rein betriebswirtschaftlicher Größen. Zudem wirken sie sich nach seiner Meinung negativ auf die Kooperationsfähigkeit aus und verleiten zu destruktivem Verhalten.

Die aktuellen Ereignisse geben Schrader da Recht. Das zeigen nicht nur die Akkord-Transplanteure von Göttingen. Auch andere Ärzte leitet beim Einsetzen von Knieprothesen und anderen Eingriffen allzu häufig nicht eine medizinische Indikation, sondern allein die Erfordernis, ein bestimmtes OP-Pensum zu schaffen, um den Krankenhäusern die Fall-Pauschalen zu sichern. Im Sozialbereich hat das Kontrakt-Management oftmals ebenfalls negative Auswirkungen. So hat in Bremen die Vorgabe, die Anzahl der kostspieligen Heim-Unterbringungen zu reduzieren, 2006 mit dazu geführt, Kinder wie den 2-jährigen Kevin nicht aus prekären Lebensumständen herauszuholen - der Junge wurde schließlich von seinem drogenabhängigen Ziehvater totgeprügelt.

Nach Schraders Beobachtungen hat sich zudem der Status der Zielvereinbarungen geändert. Von einem Führungsinstrument entwickelten sie sich zu einem Controlling- und Planungsinstrument, das nicht wenige auch wirklich an die realsozialistische Planwirtschaft erinnert. Einige Unternehmen wie Toyota und dm haben unerfreuliche Erfahrungen mit dem "Führen durch Ziele" sogar schon dazu bewogen, keine entsprechenden Verträge mehr mit ihren Beschäftigten zu schließen.

Bürokratisierung durch Entbürokratisierung

Nicht einmal der gute Thilo Sarrazin, der Zahlenhuberei sonst alles andere als abgeneigt, kann dem Neuen Steuerungsmodell im Allgemeinen und den Zielvereinbarungen im Besonderen viel abgewinnen. Die Ökonomisierung der Verwaltung in Berlin stieß seiner Ansicht nach auf unüberwindbare Grenzen: Aus den einzelnen Haushaltsposten waren partout keine Ware zu machen. "Die Produktbildung ist nirgendwo gelungen", resümiert Sarrazin 2008 in seiner Funktion als Berliner Finanzsenator.

Obwohl die Verwaltungsbeamten weder Kosten noch Mühen scheuten, "um noch die letzte Pförtner-Umlage und den letzten Euro periodengerecht und produktscharf zu erfassen", wollte die Betriebswirtschaft nicht greifen. Auch die Formulierung von Zielen erwies sich als nur wenig zielführend. "Natürlich verfolgen die Institutionen einer parlamentarischen Demokratie Ziele, aber diese lassen sich nicht wie gewinnbezogene Unternehmensziele als mathematische Kennziffern im Haushalt abbilden", so Sarrazin.

Effizienz-Gewinne durch die Mitte der 1990er Jahre eingeführte Kosten/Leistungsrechnung vermochte der Sozialdemokrat deshalb nicht zu verbuchen, er musste sogar Verluste hinnehmen. Folgerichtig forderte die Senatsverwaltung für Finanzen eine Rückkehr zur Realität ein:

Andernfalls bestünde die Gefahr, dass sich hier Experimente mit Steuerungsdiensten und Zielvereinbarungen, mit Personal- und Qualitätsmanagement verfestigen und im Ergebnis eine überflüssige Parallel-Verwaltung entsteht, die sich vornehmlich mit sich selbst beschäftigt.

Senatsverwaltung für Finanzen

In Baden-Württemberg haben solche Parallel-Aktionen zusammen mit anderen Maßnahmen im Zuge der Verwaltungsumstrukturierung, die Politiker als "Jahrhundert-Reform" priesen, nach Angaben des dortigen Landesrechnungshofes Transaktionskosten von 220 Millionen Euro verursacht. Demgegenüber standen Einsparungen von zwei Millionen Euro. In etwa 111 Jahren könnte sich das auszahlen, stellte die Behörde in Aussicht - wäre da nicht jährlich noch ein Mehraufwand von 30 Millionen Euro draufzuschlagen.

Der Sozialwissenschaftler Lars Holtkamp zitiert diese Erhebung in seinem Aufsatz "Das Scheitern des Neuen Steuerungsmodells". Er untersucht das Instrument dort nach Maßgabe der "Rational Choice"-Theorie, die das handelnde Subjekt als stets auf seinen eigenen Vorteil bedachten Homo oeconomicus begreift. Und auf kommunaler Ebene gerieten solche rationalen Entscheidungen der Akteure nicht eben zum Vorteil des "Neuen Steuerungsmodells". So lag es nach Holtkamp nicht im "Stimmenmaximierungsinteresse" der Bürgermeister, der Verwaltung klare Ziele zu setzen und ihre etwaige Verfehlung zum Thema zu machen, da sie damit nur ihren politischen Gegnern genutzt hätten, während sich das "Stimmenmaximierungsinteresse" der Opposition gegen gemeinsame Zielsetzungen sperrte, um nicht mit in Haftung genommen zu werden. Die einzelnen Ressorts wiederum trieb das Kalkül dazu, ihre Ausgaben bewusst hoch und ihre Einnahmen bewusst niedrig anzusetzen, damit unterm Strich gute Zahlen dabei herauskommen.

Angesichts solcher Widrigkeiten haben zahlreiche Kommunen inzwischen wieder umgesteuert, wofür Holtkamp vollstes Verständnis aufbringt. In seiner abschließenden Bewertung konstatiert er einen veritablen Neoliberalismus-GAU:

Es wirkt paradox, dass das gerade von der betriebswirtschaftlich orientierten Verwaltungswissenschaft für eine stärkere Effizienz-Orientierung propagierte NSM offensichtlich zu millionen-schweren Fehlinvestitionen insbesondere in einigen Landesverwaltungen geführt hat und dieses Konzept-Versagen auch noch am besten durch ökonomische Theorie-Ansätze erklärt werden kann.

Lars Holtkamp

Der an der Fernuniversität Hagen unterrichtende Professor plädiert aus diesem Grund mit Verweis auf die neuere empirische Unternehmensforschung dafür, von einem Scheitern von Organisationsreformen als Normalfall auszugehen. Damit ist er ganz bei seinem britischen Kollegen John Clarke, den Christoph Bartmann in "Leben im Büro" zitiert:

Im Gegensatz zum Großteil des heutigen Management-Diskurses mit seinem "heroischen" Bild vom change-begeisterten Unternehmensführer (...) denke ich, eine "tragische" Perspektive beschreibt besser die Position des öffentlichen Angestellten, für den das erste Attribut wohl die Frustrationsresistenz ist. An Stelle der schimärenhaften Jagd nach fehlersicheren Prozeduren und "totaler Qualität" wären öffentliche Bürokratien besser beraten, nach Lösungen zu suchen, die "gut genug", also eher "befriedigend" als "optimal" sind.

John Clarke
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