"Unmögliche Euro-Trinität"

21.03.2015

Das Inkonsistenzproblem, das Phänomen Syriza und die Perspektiven der Eurozone

Mit dem Wahlsieg der linken Partei "Syriza" in Griechenland steht die EU vor einer neuen Herausforderung: Die als "Brüssel-Frankfurt-Konsens" bezeichnete Austeritätspolitik als Antwort auf die Krise der öffentlichen Haushalte wird von der Regierung eines EU-Mitgliedsstaates offen und vehement abgelegt - hierfür hat ihr der griechische Demos ein klares Mandat erteilt. Im vorliegenden Aufsatz wird argumentiert, dass diese Entwicklung, die auch andere EU-Mitgliedsstaaten erfassen könnte, das Ergebnis einer "unmöglichen Euro-Trinität" ist, in der sich die Unvereinbarkeit von neoliberaler Wirtschafts-, Finanz- und Sozialpolitik, dem Erhalt einer gemeinsamen Geld- und Währungspolitik und einer Legitimation der europäischen Integration zeigt, die sich auf die Erwartung wachstums- und beschäftigungsförderlicher Impulse des weiteren Zusammenwachsen der EU stützt.

Nach sechsjähriger Depression hat nun die griechische Wählerschaft ihre politische Klasse abgestraft, die Regierungen in der ganzen Europäischen Union (EU) in Schrecken versetzt und tatsächlich eine linke Regierung gewählt. Diese bekam von den Medien in diesem Lande sofort das Etikett "populistisch" angehängt, weil sie im Wahlkampf damit geworben hatte, den wirtschafts- und sozialpolitischen Mainstream in (und aus) Europa zu bekämpfen und das Griechenland als Gegenleistung für finanzielle Nothilfen aufgezwungene Sparprogramm - das nicht nur ein Staatsausgabenkürzungs-, sondern auch ein Privatisierungs- und Deregulierungsprogramm, also ein ganz typisch neoliberales Anpassungsprogramm ist, wie es der Internationale Währungsfonds (IWF) unter der Bezeichnung "Washington Consensus" vielen Entwicklungsländern bei Hilfszahlungen regelmäßig abverlangte (vgl. z.B. Kellermann 2006) - aufzukündigen.

Die allerersten Schritte der Regierung Tsipras und ihres Finanzministers Yanis Varoufakis ließen dann mit der angekündigten Verweigerung der Zusammenarbeit Griechenlands mit der so genannten Troika (EU-Kommission, EZB und IWF als Gläubigervertreter) auch keinen Zweifel daran, dass hier ein Akteur auf die europäische Bühne getreten ist, der das gewohnte Spiel nicht weiter mitspielen will.

Neben dieser allgemeinen Beunruhigung, die selbstverständlich auch die Finanzmärkte erfasste, gibt es aber auch Stimmen, die mit dem Wahlsieg von Syriza nicht nur Chancen für ähnliche Entwicklungen in anderen von der Eurokrise besonders betroffenen EU-Ländern, wie z.B. Spanien oder Portugal, sondern gar ein "Fenster der Möglichkeiten" aufgehen sehen, die wirtschaftspolitische Architektur der Europäischen Währungsunion zu verändern: Hat sich schon die Europäische Zentralbank (EZB) unter ihrem italienischen Präsidenten in einer Weise von der Preisstabilitätsfixiertheit gelöst und sich stattdessen in der gegenwärtigen Situation auf die Finanzmarktstabilisierung konzentriert, dass die Bundesbank-Vertreter in den EZB-Gremien schier verzweifelten (vgl. Steen 2012, Blackstone 2015) und in Deutschland ernsthaft Rufe nach einer Veränderung der Entscheidungsstruktur in den EZB-Gremien zugunsten der Bundesbank- Vertreter laut wurden1, so scheinen jetzt auch jene Governance-Strukturen der Eurozone zur Disposition zu stehen, die insbesondere Deutschland durchgesetzt hatte: der Stabilitäts- und Wachstumspakt (SWP), der Fiskalpakt, der "Sechser-Pack" (vgl. Heise 2011). Andererseits gibt es aber auch Überlegungen, die ein Scheitern der griechischen Regierung als nicht nur fatal für linke Positionen in der EU erachten.

Am deutschen Wesen genesen

Insbesondere die deutsche Politik und die deutschen Medien versuchen folgendes Narrativ durchzusetzen: Griechenland, aber auch andere Eurozonen-Mitglieder vornehmlich im Süden der EU, haben vor, während und nach der Weltfinanzkrise gegen die haushaltspolitischen Richtlinien der EU verstoßen, statt ihre Volkswirtschaften zu reformieren und pochen nun auf die finanzielle Solidarität jener EU-Mitgliedstaaten, die, wie z.B. Deutschland mit seiner Agenda-2010-Politik, jene schmerzhaften Reformen bereits hinter sich haben und nun ökonomisch viel besser dastehen. So sozial unverträglich die von der Troika erzwungene Sparpolitik also auch sein mag, sie holt teilweise nur nach, was andere Länder unter besseren Bedingungen bereits umgesetzt haben und, vor allem, sie erzeugt jenen Druck, der eine Reformpolitik - gegen den Widerstand der "sozialen Demokratie"2 - angeblich erst möglich macht.

Hier paart sich also vorgebliche ökonomische Rationalität nach dem ThereIsNoAlternative-Muster mit der politischen Rationalität, seinen eigenen Bürgern eine Nachgiebigkeit gegenüber Griechenland und, wenn dies Schule macht, weiteren EU-Mitgliedsländern wegen der Gefahr der Stärkung "populistischer" Strömungen im eigenen Lande nicht erklären zu können: Entweder wäre die schöne TINA-Rhetorik entlarvt oder tumbe Nationalismen á la Alternative für Deutschland (AfD) würden gestärkt werden.

Im Folgenden soll anhand der Darstellung eines Inkonsistenzproblems - der "unmöglichen Euro-Trinität" - etwas Licht in die gegenwärtigen Entwicklungen und künftigen Optionen gebracht werden.

Die unmögliche Euro-Trinität

Jeder Student der internationalen Ökonomik kennt das so genannte "Impossible Trinity", wonach in einem System fester Wechselkurse und offener Finanzmärkte eine an nationalen Prioritäten ausgerichtete Geldpolitik nicht mehr möglich ist. In einer Währungsunion wie der EWU ist dies offensichtlich, da es nur mehr eine gemeinsame Währung und eine gemeinsame Geldpolitik des gesamten Währungsraumes gibt, die selbstverständlich nicht mehr an regionalen Sonderentwicklungen, sondern nur noch am Eurozonen-Durchschnitt orientiert sein kann.

Da die Eurozone aber weiterhin nicht nur unterschiedliche regionale Konjunkturentwicklungen und Krisenverarbeitungsgeschwindigkeiten aufweist, sondern auch das wirtschaftliche Entwicklungsniveau recht weit auseinanderklafft, verbleibt an makroökonomischen Politikinstrumenten nur noch die Finanzpolitik, die in besonderem Maße regionalen Entwicklungen Rechnung tragen kann - in den einschlägigen Theorien über einen "optimalen Währungsraum" ist es zwar zumeist die Lohnpolitik (vgl. Mundell 1961, Heise 2002), die die Anpassungslast von regionalen Sonderentwicklungen zu tragen hat, doch ist die Lohnpolitik zumindest im Status der Tarifautonomie und unter vollständiger Vernachlässigung einer Europäisierung im Rahmen des EU-Governance-Systems keine wirtschaftspolitisch verfügbare Politikvariable. Hier wäre allenfalls an eine Abstimmung der Lohn- mit der Geld- und Finanzpolitik zu denken, wie sie im so genannten "Europäischen Makrodialog" des Kölner Prozesses ja auch implementiert (vgl. Heise 2001), im Umfeld einer neoliberalen Politikorientierung aber nie ernsthaft konstituiert wurde (Koll/Hallwirth 2010).

Wenn nun aber auch die in einer Währungsunion zweifellos gerechtfertigte Koordinierungsanforderung an die Finanzpolitik in einer Weise nicht nur interpretiert, sondern im Rahmen des SWP und des Fiskalpaktes auch sanktionsbewährt institutionalisiert ist, die keine eigenständige diskretionäre Intervention der Mitgliedstaaten jenseits der so genannten "automatischen Stabilisatoren"3 mehr zulässt, zeigt sich ein fataler Konstruktionsfehler der Eurozonen-Architektur: Die Politik "des Fesselns der eigenen Hände" ("tying one"s own hands"), die gleichermaßen auf eine ideologisch begründete Staatsskepsis ("Staatsversagen") wie einen mittlerweile längst verworfenen wirtschaftspolitischen Konsens ("new neoclassical consensus" der Ära der "great moderation"; vgl. Blanchard 2008; Blanchard/Dell"Ariccia/Mauro 2010) zurückgeht, verunmöglicht ein Steuerungspotential, welches gerade für ein politisches Großprojekt wie die Währungsunion unverzichtbar ist, das wenig genuine Unterstützung aus der Mitte der europäischen Bevölkerung hat(te).

Die Zustimmung zur Europäischen Währungsunion war immer an die damit geknüpften ökonomischen Erwartungen gebunden4: Während in Deutschland die Skepsis seit jeher groß und mithin die Unterstützung der EWU relativ gering war, hing die zunächst große Zustimmung in den südlichen Ländern der EU - insbesondere auch in Griechenland - an der Hoffnung, wirtschaftliche Impulse von einer EWU zu bekommen.

Jetzt aber zeigt sich ein Inkonsistenzproblem, welches als "unmögliche Euro-Trinität" bezeichnet werden könnte: Die Beibehaltung der gemeinsamen Währung, einer neoliberal ausgerichteten Wirtschafts- und Finanzpolitik und der an den ökonomischen Erfolg (Prosperität und Vollbeschäftigung) geknüpften Zustimmung durch breite Bevölkerungsmehrheiten in allen Mitgliedsländern der EWU sind unvereinbar (vgl. Abb. 1).5 Soll also die Eurozone langfristig Bestand haben und durch die Unterstützung breiter Bevölkerungsmehrheiten getragen und gesichert werden, wird eine neoliberale Wirtschaftspolitik (der so genannte "Brüssel-Frankfurt-Konsens"; vgl. Monastiriotis 2015: 3) - wie sie gegenwärtig als Spar- und Austeritätspolitik daher kommt - dysfunktional.6

Soll eine neoliberale Wirtschaftspolitik weiter dominant bleiben und die Unterstützung der Bevölkerungsmehrheiten nicht vollends verloren gehen, wird die Eurozone die nächste größere ökonomische Krise nicht überleben. Und soll sowohl die Eurozone als auch die neoliberale Architektur unverändert fortleben, wird die Unterstützung für Europa, aber auch der nationalen politischen Eliten, die an der Eurozone festhalten, verloren gehen.

Unmögliche Euro-Trinität

Syriza und Podemos versus AfD, FN und UKIP

Der Wahlerfolg von Syriza scheint die zwangsläufige Folge der "unmöglichen Euro-Trinität" zu sein: Die neoliberale Austeritätspolitik, die die Troika unter besonderer argumentativer Unterstützung der Bundesregierung Griechenland auferlegt hat, konnte ökonomisch nicht aufgehen, ließ die Unterstützung breiter Bevölkerungskreise in Griechenland für den Fortbestand des Euros bröckeln und droht nun die Eurozone zu sprengen.

Vielleicht aber, und dies erscheint die Hoffnung vieler Linker und Progressiver zu sein, ist die Bereitschaft zur Verteidigung des Euros als unabdingbare Errungenschaft der europäischen Integration so groß und unverbrüchlich, dass die Zustimmung zu diesem Projekt nur durch einen wahrhaften Politikwechsel erhalten werden kann - dieses Szenario könnte wahrscheinlicher werden, wenn bei den im Herbst in Spanien stattfindenden Parlamentswahlen der linke Newcomer Podemos genauso den alten Parteien den Rang abläuft wie Syriza in Griechenland (vgl. Ehrke 2015). Jeder linke Wahlerfolg in einem Mitgliedstaat der Eurozone macht die Korrektur der EU-Governance-Struktur von einem "System der Wettbewerbsstaaten" (vgl. Busch 2012: 6; Heise 2013) zu einem System europäischer Wohlfahrtsstaaten durch die "soziale Demokratie" einerseits prinzipiell wahrscheinlicher, andererseits aber auch die Kluft zu jenen immer größer, die im Euro nur den Ausdruck einer aus dem Ruder laufenden Europäisierung sehen: Insbesondere in den "Kernländern" der EU gewinnen Parteien Zulauf, die in einem wohlfahrtsstaatlichen EU-Projekt eine Umverteilungsmaschine zu ihren Lasten und eine Aufweichung des Nationalstaates erkennen.

Die "Alternative für Deutschland" verbindet diese beiden nationalkonservativen und wirtschaftsliberalen Momente vielleicht am offensichtlichsten (vgl. Alban 2015), der französische Front National (FN) und die britische UK Independent Party (UKIP) sind im Parteibildungsprozess hingegen schon weiter vorangeschritten. Wenn also den Wirtschafts- und Politikeliten insbesondere in den europäischen Kernländern die Diskurshegemonie abhandenkommt und das Agenda-Setting7 zunehmend von rechtsorientierten Euro-Gegner - wenn auch nur indirekt - bestimmt wird, mag die "unmögliche Euro-Trinität" dort brechen, wo der Erhalt der EWU gefordert wäre. Hier nun würde sich rächen, dass die neoliberale Politik quasi als "pensée unique" den Status des Unvermeidlichen (TINA) bekommen hat - im Zweifel lässt sich deshalb besser die Aufgabe des "Experiments" Währungsunion begründen als ein notwendiger Politikwechsel.

Worst Case: defekte Demokratie

Es ließe sich natürlich auch denken, dass der Euro in seiner bestehenden neoliberalen Governance-Struktur erhalten bleiben soll - sei es als vorgeblich alternativlose Antwort auf die ökonomischen Herausforderungen an die Europäische Union im Zuge des fortschreitenden Globalisierungsprozesses, sei es als weiterhin genutztes Vehikel und Absicherung der Systemtransformation vom nationalen keynesianischen Wohlfahrtsstaaten zum System von Wettbewerbsstaaten (vgl. Heise 2012a).

Im Rahmen der "unmöglichen Euro-Trinität" wäre dies allerdings nur weiter durchsetzbar, wenn die Zustimmung zur EWU im Besonderen und der EU im Allgemeinen nicht länger an die ökonomischen Versprechen der europäischen Integration von allgemeinen Wachstums-, Beschäftigungs- und Wohlfahrtsgewinnen gebunden wären. Dies ist aber nur unter drei Bedingungen denkbar:

  1. Die Menschen in der EU erfasst eine breite Welle der "Europhorie", die eine tiefgreifende, unerschütterliche europäische Identifikation - mit der Einheitswährung und mit den Institutionen der EU - implizierte. Wie in funktionierenden Nationalstaaten wäre also die politische Verfasstheit nicht in direkter Weise mit dem ökonomischen Ergebnis - also dem Nachweis der Effizienz von Institutionen - korreliert, sondern vielmehr mit deren politischer Legitimation. Gegenwärtig weisen alle Trends in genau die entgegengesetzte Richtung: Eine zunehmende Euroskepsis hat die Menschen in der EU ergriffen (vgl. Serricchio/Tsakatika/Quaglia 2013; Usherwood/Startin 2013), Renationalisierungstendenzen sind fast überall unübersehbar, von einem Vertrauen in die genuine Legitimation politischen Handels auf EU-Ebene kann keine Rede sein.
  2. Die Menschen in der EU bringen ihren nationalen Regierungen ungebrochenes Vertrauen entgegen, in einer dysfunktional gewordenen E(W)U in technokratischer, von ihnen nicht mehr nachvollziehbarer Weise wenigstens sicherzustellen, auf der "Gewinnerseite" zu stehen. Je nach nationaler Position in der europäischen Arbeitsteilung kann dies dadurch erreicht werden, dass entweder Verfahren und Institutionen geschaffen werden, die nationale Standortvorteile erhalten bzw. schaffen oder Politiken durchsetzen, die einen finanziellen Ertrag - also einen Umverteilungsgewinn - erbringen. So kann die Vereinheitlichung der Geld- und Finanzpolitik im Rahmen von EWU und SWP gleichermaßen als das Versprechen gewertet werden, die Grundpfeiler des (deutschen) Wirtschaftserfolges gesichert bzw. durch Europäisierung die deutsche Dominanz gebrochen zu haben.8 Und die Struktur- und Kohäsionsfonds der EU waren so gestaltet, den wirtschaftlich schwächeren Ländern der EU die Zustimmung zur weiteren Integration durch langfristige Umverteilungsversprechen abzukaufen. Was bis zur Weltfinanz- und folgenden Eurokrise - also unter "normalen" ökonomischen Bedingungen - erstaunlich gut funktionierte, hat sich spätestens in den letzten Jahren als Illusion erwiesen: In einer dysfunktional gestalteten Währungsunion können unmöglich alle Teilwirtschaften gleichzeitig "Gewinner" sein. Entweder, und dies befürchten die deutschen Architekten des EWU-Governance-Systems, werden die geschaffenen Verfahren (SWP) oder Institutionen (EZB) aufgeweicht bzw. von innen heraus transformiert oder, und dies erlebten die "Umverteilungs-Gewinner" im Rahmen der auferlegten Austeritätspolitik hautnah, die Aufrechterhaltung finanzieller Unterstützung wird an Auflagen gebunden, die das erhoffte Kosten-Nutzen-Verhältnis in inakzeptabler Weise verändert.
  3. Schließlich kann die Entkopplung von Zustimmung und ökonomischer Erfolgskontrolle auch dadurch bewerkstelligt werden, dass sich die EU-Governance-Strukturen und Instituionen weitgehend außerhalb demokratischer Kontrolle und, mithin, des demokratischen Reformanspruchs befinden. Das "demokratische Defizit" in der EU ist vielfach beklagt worden - doch in unserem vorliegenden Fall zeigt sich nicht nur das häufig angeführte Problem, dass die politische Gestaltungsmacht zunehmend von der Legislative auf die Exekutive übergegangen ist9, sondern vor allem, dass selbst die Exekutive - sicher auf nationaler, aber auch auf EU-Ebene - keine uneingeschränkte Fähigkeit zur Politikgestaltung mehr hat: Da die Politik in der EU nicht von der Legislative, sondern als Aushandlungsprozess vieler nationaler Exekutiven (und der EU-Kommission als zusätzlichem Akteur) bestimmt wird, sind einmal getroffene Entscheidungen nur mehr mit qualifizierter Mehrheit oder gar, mittlerweile allerdings nur noch in Ausnahmefällen, durch Einstimmigkeit im EU-Ministerrat zu revidieren. Selbst wenn sich also die neoliberale Architektur als offensichtlich dysfunktional erweisen sollte, jedenfalls aber vom Demos eines oder mehrerer Mitgliedsstaaten und deren Regierungen als dysfunktional empfunden wird, ist eine einfache Reform der Prozesse, Verfahren und Institutionen nur dann möglich, wenn zumindest eine qualifizierte Mehrheit - nicht etwa der Wähler in der EU, sondern der Regierungsvertreter im Ministerrat - dafür organisiert werden oder, im Falle von Verfahren und Institutionen die, wie z.B. die EZB und der SWP, Bestandteil der europäischen Verträge sind, sogar Einstimmigkeit erzielt werden kann. Anders ausgedrückt: Die Durchsetzung des demokratischen Grundprinzips der "Politik für das Volk durch das Volk" wird hier auf nationaler Ebene ausgehebelt und ist bislang auf EU-Ebene nicht rekonstruiert worden. Was auf Politikgebieten mit geringer Strahlkraft und eher technokratischer Bedeutung (den so genannten "Low Politics") funktionieren mag, führt auf Politikgebieten mit großer gesellschaftlicher Bedeutung ("High Politics") dazu, dass die Demokratie als "defekt" wahrgenommen wird und an Legitimation verliert - zweifellos sind die sozialen Bewegungen, die zu Syriza und Podemos geführt haben von anderer Qualität und Orientierung als jene, die die AfD, FN oder UKIP groß gemacht haben. Sie sind aber alle Ausfluss des Unbehagens über die Defekte einer Demokratie, die Entscheidungen zunehmend von den Präferenzen der Wähler entkoppelt.

Syriza: Zum Erfolg verdammt

Es wäre allzu naiv zu glauben, mit dem Wahlerfolg von Syriza in Griechenland sei jetzt sicher der erste Schritt in eine Rückgewinnung der "sozialen Demokratie" auf EU-Ebene getan. Dies wäre nur dann so, wenn sich die bisher dominanten gesellschaftlichen Eliten in der EU (und vor allem in Deutschland) bereit zeigten, die Währungsunion zu verteidigen und entsprechende Korrekturen am EU-Governance-System vorzunehmen.

Vor dem Hintergrund der jahrelangen, mantra-artigen Wiederholung der Unverzichtbarkeit einer bestimmten wirtschaftspolitischen Orientierung10 erscheint dies nur schwer möglich, ohne sich Glaubwürdigkeitsprobleme einzuhandeln und politisches Kapital zu verspielen. Doch selbst wenn diese Bereitschaft unterstellt werden könnte, bleibt fraglich, ob die Einstimmigkeit in den EU-Entscheidungsgremien erzeugt werden kann, um die notwendigen Korrekturen vorzunehmen11 - für jedes entscheidungsberechtigte EU-Mitgliedsland lassen sich sicher gute Gründe finde, weshalb die Unterstützung einer Kurskorrektur ausbleibt oder jedenfalls teuer erkauft werden müsste (und sei es nur, weil die Veto-Position dies erlaubt). Und die "Härtung" der Verfahren im Zuge der Euro-Krise lässt wenig Spielraum für eine "Flexibilisierung" innerhalb der bestehenden Strukturen.1212

Es bliebe noch die Option, die notwendige Interventionsfähigkeit, die das gegenwärtige Governance-System verwehrt, auf EU-Ebene durch Schaffung einer veritablen Wirtschaftsregierung mit fiskalischen und finanzpolitischen Kompetenzen und einer progressiven Ausrichtung zu erreichen (vgl. Heise/Görmez Heise 2010). Wenngleich dies mittelfristig wohl eine unverzichtbare, also notwendige Bedingung für eine funktionsfähige EWU ist, erscheint es keine tragfähige Option für die unmittelbare Gegenwart: Es müssten erst einmal föderalistische Strukturen geschaffen werden, die die politische und administrative Basis für die Umsetzung einer solchen Politik ermöglichten. Vor allem aber deuten die bereits angesprochenen Renationalisierungstendenzen in der EU in genau die entgegengesetzte Richtung - bevor also eine weitere Europäisierung realistisch erscheint, muss sich die gegenwärtige EU erst einmal als Problemlöser, nicht Problemverstärker präsentieren.

Es dürfte klar geworden sein, wie sehr die maßgeblich von Syriza getragene Regierung Griechenlands zum Erfolg verdammt ist: Sie hat ein klares Mandat, die vom gegenwärtigen EU-Governance-System erzwungene Sparpolitik für Griechenland zu beenden, ansonsten würde das demokratische System soweit defekt werden, dass es seine Legitimation verspielte. Andererseits muss es ihr gelingen, eine andere wirtschafts- und sozialpolitische Orientierung in der Eurozone möglich, vielleicht sogar dominant werden zu lassen, ansonsten wird die EWU keinen dauerhaften Bestand haben. Es steht wahrlich viel auf dem Spiel.

Arne Heise ist Professor für Finanzwissenschaft und Public Governance im Fachgebiet VWL am Fachbereich Sozialökonomie der Universität Hamburg. Der veröffentlichte Text ist ein Diskussionspapier des Zentrums für Ökonomische und Soziologische Studien, Universität Hamburg, März 2015.

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