Markt, Staat oder Gemeinschaft

Zur Regulierung internationaler computervermittelter Kommunikation

Welche Form die Regulierung auch immer annimmt: Regulierungen sind Eingriffe, deren Folgen sich nicht auf die guten Absichten beschränken. Diese Diskrepanz beeinflußt dann wieder die weitere Regulierung. Es kommt zu Rückkopplungen. Regulierung verändert sich aufgrund der gemachten Erfahrungen. So beschreibt das Tullasche Diktum vom Fluß als Kanal wohl nicht mehr unser Leitbild eines Wasserlaufs. Der Wasserbauingenieur von heute orientiert sich an anderen Idealen, vor allem an der "Re-Naturierung" von Fließgewässern. Aber die kommt nicht dadurch zustande, daß man etwas geschehen läßt, sondern gerade sie erfordert massive Eingriffe des Ingenieurs. Wir können gespannt sein, welchen Verlauf die Regulierungsdiskussion im Bereich der Kommunikation nehmen wird und ob auch hier einmal "Re-Naturierung" als gestalterisches Ideal entdeckt wird. 6091_1.gif

Unter Regulierung verstand man um 1800 vor allem die Bändigung von Flußgewässern. Regulierung war der Triumph der Ingenieurkunst über den Inbegriff der Natur, das Wasser.

Einer der ganz großen dieser Zunft, Johann Gottfried Tulla, Oberingenieur im Range eines Hauptmanns beim Markgrafen von Baden, formulierte 1822 das Credo der Regulierung: "In der Regel sollten in kultivierten Ländern die Bäche, Flüsse und Ströme Kanäle sein und die Leitung der Gewässer in der Gewalt der Bewohner stehen."

Mit Hartnäckigkeit und Umsicht setzte Tulla seinen kühnen Plan der sogenannten "Rhein-Rectification" in gebaute Wirklichkeit um. Die Schlingen wurden abgeriegelt, die Halbinseln durchstochen, so daß der Rhein sich ein neues, nun aber einheitliches, begradigtes und kalkuliertes Bett grub. Der Kraft des Flusses wurden eine Richtung und ein Maß vorgegeben. Das Wildwasser wurde zum Strom, das Unberechenbare zum Erwartbaren, das Krumme zum Geraden, das Wechselhafte zum Dauerhaften - bis aus dem Geflecht oder dem Netz ein Kanal geworden war. Für die Regulierung gab es gute Gründe: Landgewinn, Seuchenprophylaxe, Transportleistung. Aber der Eingriff zog auch unerwartete und unerwünschte Folgen nach sich: Hochwasser im Katastrophenausmaß, Versteppung der Auenlandschaft und anderes mehr.

Heutzutage hat man anderes vor Augen, wenn von "Regulierung" die Rede ist. Es wird ordnungspolitisch über das Für und Wider des

Eingriffs in ökonomische Prozesse

debattiert: In welchem Maße und unter welchen Umständen ist der Staat befugt, das Handeln von Unternehmen, etwa ihre Preisgestaltung, durch Regelsetzung zu "ordnen", zu "berichtigen", also an einem externen, nämlich politisch begründeten Maßstab auszurichten. Und es wird diskutiert, ob und, wenn ja, wie und von wem in kommunikative Prozesse eingegriffen werden kann, darf und soll - in den Rundfunk und in Computernutzung, in organisationsinterne und grenzüberschreitende Kommunikation, zum Schutze der Jugend und zum Wohle der Nation.

Unsere Leitfrage lautet dementsprechend: Wo wird bei der internationalen computervermittelten Kommunikation Regulierungsbedarf gesehen und welche Formen der Regulierung haben sich daraufhin entwickelt? Wir wollen das Spektrum der Regulierung in diesem Bereich mit zwei Beispielen umreißen und zeigen, wie wer was in der internationalen Netzkommunikation regelt. Letztlich wollen wir prüfen, was an der Behauptung, das Internet sei ein anarchischer Kommunikationsraum, der sich einer Regulierung entziehe, dem Mythos und was dem Logos zuzurechnen ist. Bei beiden Beispielen geht es um die Allokation knapper Ressourcen - im einen Falle um die Kapazität des Netzes: Wie werden Zeit und Raum im Netz verteilt? Im anderen Falle geht es um Kreativität im Netz: Wie wird gesichert, daß originäres Wissen, kreative Leistungen im Netz kommuniziert werden?

Knappe Ressource Netzkapazität - ein Problem und seine Lösungen

Die Möglichkeiten der computervermittelten Kommunikation, insbesondere die Nutzung des Internet, wird weithin als ein öffentliches Gut begriffen und behandelt. Es herrscht also die Vorstellung, daß der Konsum dieses Gutes durch einen Nutzer A keinerlei Einfluß auf die Verfügbarkeit des Gutes für einen anderen Nutzer B habe, so wie wir das vom Rundfunk kennen. Von der Nutzung des Netzes wird folglich niemand ausgeschlossen, gleich welchen individuellen Beitrag er zu den Kosten leistet. Auch deshalb wächst die computervermittelte Kommunikation rapide.

Dieses Wachstum der Nutzung wurde bislang durch technische Entwicklungen, vor allem durch steigende und immer billiger werdende Übertragungsraten, Bandbreiten und Speichergrößen, kompensiert. Mittlerweile zeigen sich aber die ersten Grenzen des Wachstums: kapazitätsintensive Modi wie Bildübertragung und Echtzeitdialog verlangsamen die Nutzung und haben dem WorldWideWeb bereits den ironischen Beinamen "WorldWideWaiting" eingetragen. Vermehrt kommt es zu technischen Problemen - von Fehlleitungen bis zu (noch) lokal und zeitlich begrenzten Zusammenbrüchen des Netzes. Bei der Nutzung der Netzressourcen ergeben sich also Rivalitäten zwischen den Nutzern: das vermeintlich öffentliche Gut wandelt sich tendentiell zum faktisch privaten Gut. Wie wird mit diesem Problem umgegangen? Wir wollen drei Lösungstypen unterscheiden und auf diesem Hintergrund den vermutlichen Lösungsweg skizzieren.

Die Option: Etatisierung, Kommerzialisierung, Moralisierung

Eine denkbare Problemlösung könnte darin bestehen, die Netzkommunikation zum kollektiven Gut zu machen, d.h. über Angebot und Nachfrage wird kollektiv, politisch entschieden. So könnte sich eine Landesregierung, die Bundesregierung oder die EU-Kommission dafür entscheiden, nach dem aus dem öffentlichen Straßenbau bekannten Modell Mittel für den bedarfsgerechten Ausbau der Netzkapazität bereitzustellen und auch die dann zu erwartende Nachfragesteigerung durch weiteren Ausbau der Kapazität aufzufangen. Oder die politischen Instanzen steuern sogar die Nachfrage über die Erteilung von Zugangsberechtigungen bzw. über die Subventionierung von Nutzung. Durch den grenzüberschreitenden Charakter der Netzkommunikation stellt sich bei diesem Lösungstyp vor allem die Frage nach der Abstimmung und der Lastenverteilung zwischen den Staaten. Dieser Regulierungstyp stößt also dann an seine Grenzen, wenn das zu Regulierende, die Kommunikation, nationale Grenzen überschreitet.

Eine andere Problemlösung baut auf ökonomische Anreize und Gratifikationen - die Netzkapazität wird dann ausgebaut, wenn sich dieses rechnet, vielleicht nicht heute oder morgen, aber spätestens übermorgen. Die Nachfrage wird unmittelbar durch nutzungsbasierte Entgelte gesteuert. Über die Allokation von Ressourcen wird also auf einem internationalen Markt entschieden, der als Regulierungsinstanz fungiert. Die Kommunikanden agieren als Marktteilnehmer nach der obersten Handlungsregel: "Maximiere den Nutzen, minimiere die Kosten". Als Sanktion wirkt bei diesem Regulierungstyp der Ausschluß von nicht zahlungswilligen oder zahlungsfähigen Nutzern; gesteuert wird durch Preispolitik. Aus dem vermeintlich öffentlichen Gut wird eine fakturierte Ware in Gestalt einer tarifierten Dienstleistung. Gegenwärtig scheidet der Markt als Regulierungsinstanz noch weitgehend aus. Dies hat zum einen technische, zum anderen wirtschaftliche Gründe: Insbesondere die billigen Telefontarife in den USA und die Zugangspauschalpreise der großen Provider führen derzeit dazu, daß es kaum Preisanreize gibt, Netzressourcen effizient zu nutzen. Hinzu kommt, daß viele Nutzer auf Kosten ihrer Universitäten oder Arbeitgeber surfen, chatten und mailen. Nutzungsabhängige (zeit- oder kapazitätsbasierte) Preise stoßen bei den meisten Internet-Aktivisten auf starken Widerstand; Ökonomisierung als Problemlösung steht in schroffem Gegensatz zur bisherigen Interaktion im Netz - es bedürfte erheblicher Anstrengungen, diese Lösung durchzusetzen.

Eine dritte Problemlösung setzt auf die Nutzergemeinschaft und ihre Fähigkeit zur Selbstregulation, und zwar vor allem auf der Nachfrageseite. Durch die Entwicklung, Propagierung und Durchsetzung von Kommunikationsnormen soll die Netzkapazität besser genutzt und damit der Flaschenhals umgangen werden. Die Verschwendung von Netzkapazität ("bandwith waiste") wird von den Nutzern als Vergeudung von Lebenszeit erfahren und bedroht zumindest einige Formen computervermittelter Kommunikation.

Als Regulierungsinstanz wirkt bei diesem Regulierungstyp der geteilte Wertekanon der Teilnehmergemeinschaft. Die ursprünglich ungeschriebenen Handlungsregeln sind - aus pädagogischen Gründen - mittlerweile in Gestalt eines Netzdokumentes fixiert. Die "Netiquette" (Netz-Etiquette) enthält neben anderen Regeln eine ganze Reihe von Normen für den sparsamen Umgang mit knappen technischen, zeitlichen und finanziellen Ressourcen der Nutzergemeinschaft: Bereits gelesene sowie unerwünschte Mail soll rasch gelöscht, insgesamt möglichst wenige Nachrichten in den Mailboxen zurückgelassen werden. Für die Telnet-Nutzung gilt der Grundsatz, Dateien zunächst auf eigene Festplatten oder Disketten zu speichern und sie dann lokal statt online zu lesen. Beim Filetransfer (FTP) sollen für größere Datenmengen die Stunden außerhalb der Hauptverkehrszeit genutzt werden. Bei News sollen sich die "kurz und prägnant" zu haltenden Nachrichten auf ein Thema beschränken; pro Zeile sollen nicht mehr als 70 Zeichen geschrieben werden (vgl. die deutschsprachige Fassung der Netiquette. In der Usenet-Netiquette findet man gar die Formel der Reichspost aus der Frühzeit des Telefonierens wieder: "Fasse Dich kurz! - Niemand liest gerne Artikel, die mehr als 50 Zeilen lang sind. Denken Sie daran, wenn Sie Artikel verfassen..." Als Sanktion wirkt hier die Anprangerung von Fehlverhalten und schließlich die "Exkommunikation" der Regelverletzer. Aufklärung, Information und Überzeugung stehen aber im Vordergrund des Maßnahmenkatalogs; Denunziation, Sabotage und Ausschluß am Ende der Skala.

Die Durchsetzung der Netiquette sowie der netz- und mailboxspezifischen Verhaltensstandards erfolgt dabei keineswegs immer rein diskursiv oder anarchisch. Die Praktiken unterscheiden sich ebenso wie die Verhaltensnormen von Netz zu Netz: Während das Fidonet hierarchisch organisiert ist, besitzt das Usenet weder auf der technischen noch auf der Verwaltungsebene eine zentrale Regelungsinstanz. In Mailboxsystemen gibt es Systemoperatoren (Sysops) oder -administratoren, die gegenüber den Usern erweiterte Zugriffs- und damit Löschmöglichkeiten besitzen; in einigen Newsgroups gibt es auch Moderatoren, die inhaltlich eingreifen können und sollen. Zur Durchsetzung der Netiquette haben sich auch die CyberAngels (ein Ableger der in den Großstädten anzutreffenden "Guardian Angels") als freiwillig und unbezahlt arbeitende "Schutzengel" zusammengefunden. Verstöße gegen die Netiquette werden von ihnen nach einem genau regulierten Verfahren netzintern angeprangert. Der Regulierungsmechanismus basiert auf einer Kombination von Selbstkontrolle und sozialer Kontrolle, wobei die Selbstkontrolle auf der Verinnerlichung der anderen (bzw. der gemeinschaftlichen Normen) und der Antizipation der Möglichkeit sozialer Kontrolle beruht. Teil des gemeinsamen Wertefundaments der Nutzer, auf dem die Netiquette und sonstige Normen beruhen, ist eine - zum Teil ins Ideologische übersteigerte - Ablehnung externer, insbesondere staatlicher Eingriffe. Das heißt, die Regulierungstypen "Etatisierung" und "Kommerzialisierung" werden weitgehend einhellig abgelehnt und finden kaum ein Fundament in der traditionellen "Netzkultur". Als (historisch nicht belegbares) Argument für die Abwehr staatlicher Regulierung wird meist angeführt, daß sich das Internet völlig ohne staatliche Hilfe entwickelt und eigene Regeln gegeben habe. Das Internet, so Christoph Engel in einer idealtypischen Darstellung des "Netz-Optimisten", sei eine "spontane Ordnung", in der die Regeln durch die "Internet-Gemeinde selbst gebildet" werden. Als exemplarisch für die absolute Ablehnung jeglicher staatlichen Regulierung kann John Perry Barlows Unabhängigkeitserklärung des Cyberspace gelten.

Doch weder Aufbau und Finanzierung der technischen Infrastruktur, noch Etablierung des Regelsystems verliefen so "spontan", "selbstgesteuert" und "anarchisch", wie Barlow und andere argumentieren. Auch bei der Enstehung des Regelsystems haben neben den sicherlich ausschlaggebenden Erfahrungen der Nutzer Vorgaben der amerikanischen National Science Foundation, einem der Hauptfinanziers des Internet, eine Rolle gespielt. Es handelt sich bei der Netiquette also um eine Mischform von Selbstregulation und Kontextsteuerung. Der Regulierungstyp "Moralisierung" sieht sich wachsenden Problemen konfrontiert: Die mangelnde Eindeutigkeit der einzelnen Normenkataloge, die Sanktionsschwäche und die Vielfalt unterschiedlicher Regelkataloge führen durch die Integration verschiedener Netze zu einem Informationsdefizit unter den Nutzern: Unklar bleibt, was wo erlaubt ist, wenn die Übergänge im "Netz der Netze" nicht mehr erkennbar sind. Das rasche Wachstum der Teilnehmerzahl, der hierdurch steigende Anteil netzunerfahrener "Newbies" und ein Wandel der Nutzerstruktur erschweren es, konsensuelle Normen und Konventionen zu formulieren und durchzusetzen: Die Netzgemeinschaft wird immer heterogener, weil Nutzer bzw. "Kunden" mit ganz unterschiedlichen Kompetenzen, normativem Wissen und Interessen das gleiche Medium nutzen. Die Zeiten, in denen eine nicht-kommerzielle Nutzung des Internet durch überwiegend englischsprachige, männliche Akademiker dominierte, gehen zu Ende. Der Stellenwert der Hochschulen in der Netzkommunikation und damit auch ihre Funktion für die Prägung und Fixierung der Umgangsnormen werden zurückgehen .

Die Prognose: Regulierungsmix

Wie wird das Problem knapper Netzkapazität gelöst werden? Mit Sicherheit nicht dadurch, daß eine der idealtypisch unterschiedenen Regulierungsformen als einzige auserkoren wird. Es wird sich als Realtyp der Regulierung eine Mischform ergeben, so wie sich ja auch Netze, Nutzer und Nutzungen mischen. Das Profil dieser Mischform ist bereits erkennbar. So wird es eine Subventionierung des Netzausbaus geben, die aus nationalen und zunehmend aus supranationalen Budgets gespeist wird. Da die fiskalischen Mittel begrenzt sind, wird aber auch dann der bislang noch weitgehend unentgeltliche Zugang zum Netz durch zeitbasierte Gebühren ersetzt werden.

Ein wachsender Teil der Dienstleistungen wird von kommerziellen Providern angeboten werden, die mehr und mehr von ihrer derzeitigen Praxis der Zugangspauschalen abgehen und nutzungsabhängige Entgelte fordern werden. Dieser Teil der Nutzer wird das Bewußtsein von Kunden entwickeln und Dienstleistungen mit ökonomischen Kalkülen bewerten. Und schließlich wird sich trotz Etatisierung und Kommerzialisierung in Teilen des Netzes eine Net-Community halten, die nach wie vor Angebot und Nachfrage über Normen reguliert, insbesondere in den Newsgroups und beim Mailing. Auf diese Weise trägt jede Regulierungsvariante zur Lösung des Problems knapper Kapazität bei, wobei das Gewicht der Kommerzialisierung relativ zunehmen dürfte.

Knappe Ressource Kreativität - ein Problem und seine Lösungen

Computervermittelte Kommunikation und "geistiges Eigentum" - ein dreifaches Dilemma.

Im zweiten Beispiel wird es um die Frage gehen, wie mit der knappen Ressource Kreativität in der Netzkommunikation umgegangen wird, und das heißt, ob und wie um der Wahrung von Urheberinteressen willen computervermittelte Kommunikation reguliert wird - also in den Lauf der Kommunikation eingegriffen wird.

Computervermittelte Kommunikation akzentuiert, radikalisiert das dreifache Dilemma, das bereits im Begriff des "geistigen Eigentums" angelegt ist - der Kategorie, um die sich die sogenannten Urheberinteressen drehen. Wir unterscheiden im Folgenden nicht zwischen den Urheberinteressen und den sogenannten "angrenzenden Rechten", beispielsweise von Produzenten oder Dirigenten.

Ein Moment dieses Dilemmas ist die Spannung von materiell ("Eigentum") und ideell ("geistig"). Die Netzkommunikation ist nur das vorläufig letzte Glied in der Kette technischer Entwicklungen, durch die sich die Frage nach dem Verhältnis von materiell und ideell immer wieder neu gestellt hat. Die Digitalisierung ermöglicht weitestgehend eine Entmaterialisierung von Kommunikation: Die Kosten an Zeit, Energie und Geld, die erforderlich sind, um eine Kopie eines digitalen Kommunikats zu erstellen, gehen gegen Null, so daß das Kopieren enorm erleichtert wird, und das weltweit und jederzeit. Außerdem ermöglicht es die Digitalisierung, die Spur zwischen Original und Kopie und damit den Tatbestand des Kopierens zu verwischen.

Als zweites Moment tritt die Spannung von Ursprung und Umfeld hinzu. Die Dezentralisierung der maschinellen Intelligenz erhöht enorm den Freiheitsgrad im Umgang mit Kommunikaten. Ein digitalisiertes Bild kann verändert und ein digitalisierter Text umgeschrieben werden, ohne daß der Eingriff in das Original noch kenntlich wäre. Kombinationen aus alt und neu, alt und alt, Ton, Bild und Schrift werden möglich. Es entstehen neue Werke, bei denen Ursprünge und Urheber nicht mehr ohne weiteres zu rekonstruieren sind. Aber auch dies ist eine Spannung, die seit jeher im Konstrukt des "geistigen Eigentums" angelegt ist und schon immer den Rechtsphilosophen Kopfzerbrechen bereitet hat: Was ist Kreation, was ist Voraussetzung dafür und was Folge davon?

Als drittes Moment akzentuiert Netzkommunikation die Spannung zwischen Öffentlichkeit und Privatheit. Wenn an einem Kommunikat ein Urheberinteresse geltend gemacht wird, es zum "geistigen Eigentum" erklärt wird, dann soll es privater Verfügung unterstellt werden. Andererseits ist es aber für die öffentliche Kommunikation bestimmt. Aber auch diese Spannung ist selbstverständlich nicht erst mit der Netzkommunikation entstanden. In der Aufklärung wurde zur kulturellen Norm, daß Kunst und Literatur, Wissenschaft und Forschung allgemein zur Verfügung stehen, kein zu Erleuchtender ausgegrenzt werden darf. Deshalb ist eben nicht nur aus technischen Gründen der Reproduzierbarkeit, sondern auch aus kulturellen Gründen die Realisierung von Urheberinteressen prekär. Denn die private Verfügung über ein Wissen hat - so die dominierende Wertvorstellung - gegenüber den Interesse der Allgemeinheit an der Veröffentlichung zurückzutreten. Es gibt folglich eine starke Tendenz, geistige Werke zu öffentlichen Gütern zu erklären. Man denke an öffentliche Bibliotheken oder an den Zugang zu Datenbanken, der Universitätsangehörigen zur Verfügung gestellt wird. Diese Güter werden folglich auch nicht durch Nutzungsentgelte, sondern durch Umlagen finanziert. Diese Vorstellung von Kommunikation als einem öffentlichen Gut dominiert weitgehend die Kultur im Netz.

Die Wahrung von Urheberinteressen - in welchen Kommunikationszusammenhängen auch immer - ist also eine recht komplizierte Konstruktion. Dennoch wurden und werden Urheberinteressen zu schützen gesucht, und zwar generell dadurch, daß die unentgeltliche Verwertung und die unerlaubte Entstellung geistiger Werke so weit wie möglich unterbunden werden. Es gilt, den Spielraum der Nutzer intellektuellen Eigentums zu begrenzen und dadurch den Spielraum der Urheber zu schützen. Wo dieser Schutz nicht gegeben ist, da droht die Quelle der Kreativität zu versiegen; das Land und das Medium, das den Schutz und damit die Existenzgrundlage von Kreativen nicht gewährleistet, das wird über kurz oder lang von Schöpfern und Eigentümern geistiger Werke gemieden. Deshalb hat sich zum Schutz von Urheberinteressen schon früh eine starke Variante der Regulierung entfaltet - eine rechtliche Absicherung, nämlich das Urheberrecht mit allen seinen Verzweigungen, also eine letztlich durch staatliche Zwangsgewalt abgesicherte Sammlung von Ge- und Verboten. Wir können dies hier nicht im einzelnen schildern, aber es ist urheberrechtlich genau geregelt, unter welchen Bedingungen das materielle und das geistige Moment eines Wertes verwertet werden darf; daß es der Erlaubnis des Urhebers bedarf, wenn das Werk verändert wird; wie dem Urheber Verleihungen seines Werks vergütet werden; zu welchem Zweck wieviele Reproduktionen ohne Vergütung angefertigt werden.

Dies alles ist medienspezifisch festgelegt, also bei Fotografien so, bei Theaterstücken anders und bei Software wieder anders. Und dies hat sich über die Zeit hinweg weiterentwickelt, wobei technische Entwicklungen immer wieder den Anstoß zu Veränderungen und Anpassungen gegeben haben.

Dieses Urheberrecht gilt selbstverständlich auch für den Bereich der Netzkommunikation. Dort ist weder ein rechtsfreier noch ein interessenfreier Raum. Auch dort gilt, daß wirtschaftlich interessante Angebote sich nur in dem Maße entwickeln, wie Risiken kalkuliert und Investitionen geschützt werden können. Rechtssicherheit ist also eine entscheidende Voraussetzung, wenn z.B. Verlage und Agenturen ins Netz einsteigen sollen. Von daher steht das Recht im Mittelpunkt der Maßnahmen, mit denen die Urheberinteressen gewahrt und die knappe Ressource Kreativität ins Netz gezogen werden soll. Zwar gruppieren sich um das Recht herum weitere Instrumente, die dem gleichen Zwecke dienen, aber auch die sind auf ein funktionierendes Recht angewiesen. So werden z.B. technische Vorkehrungen erprobt, mit denen die Nutzung eines Werkes kontrolliert werden kann. Aber auch ein technischer Kopierschutz z.B. kann nur dann Bestand haben, wenn das Brechen des Codes rechtlich sanktioniert werden kann und mit dem Unterlaufen der Verschlüsselung keine legalen Geschäfte zu machen sind.

Im Prinzip greift das Urheberrecht auch bei der Netzkommunikation - im Detail ergeben sich zahlreiche spezifische Probleme, die noch einer Lösung harren, z.B.:

Diese und viele andere Fragen.harren noch einer rechtlich sauberen Antwort.

Institutioneller Rahmen einer internationalen Regulierung: Kognition, Organisation, Evolution

Nun endet zwar die Staatsgewalt an den Landesgrenzen, nicht jedoch die Netzkommunikation. Damit ist aber die urheberrechtliche Regulierung mitnichten zum Scheitern verurteilt. Denn aus rechtshistorischen Gründen ist das Urheberrecht schon seit über 100 Jahren internationalisiert. Wir verfügen für den Schutz der Urheberinteressen über einen funktionierenden institutionellen Rahmen, der eine internationale Regulierung trägt. Dieser Rahmen setzt sich aus drei Streben zusammen: einem organisatorischen Gerüst für internationale Verhandlungen, einer international geteilten kognitiven Grundlage und einer langen Erfahrung in der Veränderung und Anpassung des internationalen Regelwerks.

Wir verfügen also über internationale Foren, auf denen Akteure - die Staaten, die supranationalen Organisationen und die Interessenverbände z.B. der Verleger und der Autoren - Regelungen aushandeln und Konflikte schlichten. Diese Foren - und damit sind wir beim evolutionären Aspekt des institutionellen Rahmens - sorgen dafür, daß Rechtstheorie und Rechtspraxis nicht erstarren, sondern sich mit den technischen und sozio-kulturellen Bedingungen verändern. Man ist also auf internationaler Ebene seit jeher an einen laufenden Veränderungsprozeßdes Urheberrechts gewöhnt und hat entsprechende Prozeduren entwickelt: Das Recht wird angepaßt, ob es sich um den Schutz von Computerprogrammen oder von Satellitenausstrahlungen oder eben von Kommunikaten im Internet handelt.

Insgesamt ist, wenn überhaupt, dann im Urheberrecht ein funktionierender Rahmen für die internationale Regulierung der Netzkommunikation gegeben.

Fazit: Marktorientierung, Selbstregulation und Institutionalisierung als Regulierungstypen

Wir haben uns zwei Engpässe in der Entwicklung der Netzkommunikation angesehen. Der eine ergibt sich aus der Verknappung der Netzkapazität; daraus folgt die Notwendigkeit, Anforderungen und Möglichkeiten transnational zu koordinieren. Dieses Problem wird gelöst durch eine Mischung aus unterschiedlichen, mehr oder weniger institutionalisierten Regulierungsarten: staatliche Eingriffe, Umstellung auf Marktmechanismen und Selbstbeschränkung der Netzgemeinschaft.

Der zweite Engpaß ergibt sich aus der knappen Ressource Kreativität; daraus folgt die Notwendigkeit, die Urheberinteressen zu wahren. Dieses Problem wird gelöst durch eine internationale rechtsbasierte Regulierung, für die ein bereits gegebener institutioneller Rahmen auf dem Wege von Verhandlungen konsensuell weiterentwickelt wird. Wir finden in diesem Fall ein rechtsbasiertes grenzüberschreitendes Arrangement der Akteure, das durch eigens dafür geschaffene Organisationen stabilisiert wird.

Die beiden Fälle ermöglichen erste Antworten auf unsere Eingangsfrage nach dem Regulierungsbedarf und den Regulierungsformen. Wir finden für computervermittelte Kommunikation drei Grundtypen grenzüberschreitender Regulierung - zwei dieser Typen werden durch die erste Fallstudie repräsentiert, der dritte ist durch den zweiten Fall vertreten.

Ein Regulierungstyp mit wachsender Bedeutung ist die Formung des kommunikativen Handelns über den Markt. Wenn die individuelle ökonomische Rationalität von Anbietern und Nachfragern das kommunikative Handeln dominiert, dann wird dies einige Probleme lösen, aber neue mit sich bringen, z.B. den Ausschluß des nicht-zahlungswilligen oder zahlungsunfähigen Teils der Nutzer. Diese Regulierungsform wird in mehrfacher Weise ergänzt durch nationales staatliches Handeln. Zum einen sind politische Entscheidungen erforderlich, um die Netzkommunikation einer Marktorientierung zu öffnen (Regulierung 2. Ordnung); zum anderen werden politische Entscheidungen erforderlich sein, um die Voraussetzungen für eine Marktorientierung zu schaffen (Infrastrukturausbau) und um die Folgen abzufedern (Subventionierung der Nutzung im Bildungsbereich u.ä.).

Neben der Marktorientierung findet sich eine vergleichsweise schwache Form von grenzüberschreitender Regulierung in der Gestalt von Selbstregulation: Aus dem kooperativen Handeln von Nutzern entwickeln sich Konventionen, die dann verstetigt, z.T. sogar kodifiziert werden. Der entscheidende Vorteil dieses Typs ist die hohe Akzeptanz bei den Nutzern, aber er greift nur begrenzt, da Normübertretungen nicht eindeutig festgestellt und nur schwach sanktioniert werden können.

Zum dritten hat sich eine vergleichsweise starke grenzüberschreitende Regulierung in Gestalt einer Institutionalisierung entwickelt, die im geschilderten Falle sogar bereits als ein internationales Regime bezeichnet werden kann, vergleichbar den Abkommen für die Non-Proliferation oder zum Schutz der Ozonschicht. Eine solche Regulierung als Institutionalisierung kann sich dann entwickeln, wenn erstens hohe Verbindlichkeit garantiert werden soll, d.h. wenn die Akteure miteinander kooperieren, weil sie ein großes Interesse an Erwartungssicherheit haben; und wenn zweitens bereits ein organisatorischer Nukleus besteht, wenn also bestehende internationale Organisationen eine Chance sehen, ihre Domäne auf das Zukunftsfeld Netzkommunikation auszudehnen.

Also: Probleme in der weltweiten computervermittelten Kommunikation werden teilweise über den Markt, teilweise über Konvention und Tradition, teilweise über Institutionalisierung gelöst. Immer aber wird dabei in das kommunikative Handeln eingegriffen, immer werden Kommunikationsströme reguliert - mal mehr, mal weniger rigide. Damit wird deutlich, daß wir uns vom Regulierungsbegriff der Volkswirtschaftslehre gelöst haben, die Regulierung für systemfremde Eingriffe in den Wirtschaftskreislauf reserviert. Wir gehen vom kommunikativen Handeln mit seinen eigenen Gesetzen aus, von dem aus gesehen auch die Marktorientierung einen Eingriff darstellt.

Welche Form die Regulierung auch immer annimmt: Regulierungen sind Eingriffe, deren Folgen sich nicht auf die guten Absichten beschränken. Diese Diskrepanz beeinflußt dann wieder die weitere Regulierung. Es kommt zu Rückkopplungen. Regulierung verändert sich aufgrund der gemachten Erfahrungen. So beschreibt das Tullasche Diktum vom Fluß als Kanal wohl nicht mehr unser Leitbild eines Wasserlaufs. Der Wasserbauingenieur von heute orientiert sich an anderen Idealen, vor allem an der "Re-Naturierung" von Fließgewässern. Aber die kommt nicht dadurch zustande, daß man etwas geschehen läßt, sondern gerade sie erfordert massive Eingriffe des Ingenieurs. Wir können gespannt sein, welchen Verlauf die Regulierungsdiskussion im Bereich der Kommunikation nehmen wird und ob auch hier einmal "Re-Naturierung" als gestalterisches Ideal entdeckt wird.

Literatur

Zu den Autoren

http://www.heise.de/tp/artikel/6/6091/1.html