Wer überwacht den Überwacher?
Der GAO-Bericht über ICANN wurde veröffentlicht
Am Freitag, den 7. Juli 2000, veröffentlichte das Government Accounting Office (GAO) den Bericht über seine Nachforschungen zu ICANN ins Netz. Der GAO-ICANN-Bericht wurde in einem Konferenzbericht vom Senat und vom Kongress im Oktober des letzten Jahres von dem Senatsabgeordneten Judd Gregg, Mitglied des Committee Approbiations, verlangt. GAO wurde aufgefordert, das Verhältnis zwischen dem US-amerikanischen Wirtschaftsministerium (DOC und der Internet Corporation for Assigned Names and Numbers (ICANN) zu überprüfen und dem US-Kongress über die Rechtmäßigkeit der Aktivitäten von ICANN und der des Wirtschaftsministeriums im Zusammenhang mit ICANN zu berichten. Der Bericht ist interessant, sowohl hinsichtlich dessen, was er enthält, aber auch hinsichtlich dessen, was nicht erwähnt wird.
Eines der wichtigsten Probleme, das von GAO thematisiert wird, ist, ob die US-Regierung die Autorität besitzt, ein Eigentum oder Aufgaben der Regierung einer privaten nichtkommerziellen Organisation zu übertragen. Das ist eine wichtige Frage im Hinblick auf den Plan der US-Regierung, entscheidende Vermögenswerte der Internetinfrastruktur an eine private Organisation zu geben. Der GAO-Bericht weist darauf hin, dass das Wirtschaftsministerium behauptet, es seien im Rahmen der Abkommen mit ICANN "keine Aufgaben oder Besitztümer des Staates übertragen worden".
Das GAO soll das Wirtschaftsministerium kontrollieren. Zu berichten, was das Ministerium sagt, und das als offizielle Aussage über die Situation stehen zu lassen, bedeutet die Aufgabe der unabhängigen Rolle, die eine Kontrollinstanz gegenüber dem Gegenstand ihrer Untersuchung haben muss. GAO behauptet, man habe Regierungsdokumente als Teil der Untersuchung durchgesehen. Doch man hat ein wesentliches Dokument des Office of Inspector General of the National Science Foundation (OIG-NSF) nicht einbezogen, das im Februar 1997 veröffentlicht wurde. Während des Gespräches, das ich mit GAO-Angestellten hatte, fragte ich, ob sie das Dokument kennen. Sie sagten, das täten sie. Im Gegensatz zum GAO-Bericht erkennt der OIG-NSF-Bericht die öffentliche Natur der Infrastruktur des Internet. Er verweist darauf, dass die Regierung, weil das Internet für die alltäglichen Tätigkeiten der Öffentlichkeit so entscheidend ist, eine verantwortliche Rolle beibehalten muss, damit es der Öffentlichkeit immer zur Verfügung steht. Der Bericht weist auf die faktische Geschichte der öffentlichen Verwaltung der IP-Zahlen und Domainnamen des Internet hin und hält fest, dass "die öffentliche Verwaltung dieser einzigartigen öffentlichen Ressource beibehalten werden sollte".
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Ohne jeden Bezug auf die faktische Geschichte oder die Verantwortung der Regierung für die Internetinfrastruktur behauptet der GAO-ICANN-Bericht, es sei nicht klar, ob die "Übergabe" des Domainnamensystems (DNS) und des Root-Server-Systems "die Transferierung von staatlichem Eigentum an eine private Körperschaft" beinhaltet. Der Bericht behauptet überdies, dass man nicht wissen könne, ob bei der Übergabe der Verwaltung des DNS "staatliches Eigentum" betroffen ist. Festgestellt wird allerdings, dass es von Seiten des Wirtschaftsministeriums keine Absicht gab, staatliches Eigentum an die ICANN zu übergeben.
Es gibt einen Unterschied zwischen der Verwunderung, ob es ein "staatliches" Eigentum gibt, das der öffentlichen Kontrolle entzogen werden kann, und der Frage, ob es ein öffentliches Interesse gibt, das einen Schutz des DNS, der IP-Zahlen und der Protokollstandards erforderlich macht.
Ein solches öffentliches Interesse ist ein allgemeines öffentliches Interesse, das die Öffentlichkeit in den USA und in der ganzen Welt umfasst. Die US-Regierung zog diese Verpflichtung in Betracht, indem sie die Funktionen der Domainnamen als Aufgabe des Staates verwaltet haben. Doch mit der Beauftragung einer privaten Organisation wird das Bedürfnis, das allgemeine Recht auf den Zugang zum Internet zu unterstützen, von jenen in Frage gestellt, die ein wirtschaftliches Interesse besitzen. Die Wichtigkeit, das allgemeine Interesse an der Infrastruktur des Internet in Betracht zu ziehen, ist ein Thema, das die nationalen Grenzen überschreitet, während das wirtschaftliche Selbstinteresse und das Gezänke, das der Schaffung der ICANN zugrunde liegt, ein Hindernis für die Möglichkeit darstellen, dass das Internet als internationales öffentliches Gut geschützt wird.
In diesem Kontext gibt es in dem GAO-ICANN-Bericht eine interessante Diskussion darüber, ob das US-Wirtschaftsministerium eigentlich die geeignete Institution für die Verwaltung von ICANN und des Internet ist. Die Diskussion wurde allerdings vom GAO auf die Frage beschränkt, ob das Wirtschaftsministerium oder das Außenministerium die angemessene Institution sei, die die US-Regierung in ihrer Rolle für die Entwicklung von ICANN repräsentieren soll.
Der OIG-NSF-Bericht hatte jedoch die Schaffung einer neuen Wissenschafts- und Forschungskommission zur Kontrolle und Verwaltung sowie zur Planung der Infrastruktur des Internet empfohlen. Eine solche Behörde müsste festlegen, wie sie eine, der Internationalität des Internet angemessene internationale Behörde sein kann. Der Ausgangspunkt für solch ein Unternehmen ist aber keine private Institution mit kommerzieller Grundlage wie die ICANN, sondern eine öffentliche und wissenschaftliche Institution wie diejenige, die im OIG-NSF-Bericht vorgeschlagen wurde. Dieser Vorschlag aber wurde, wie gesagt, im GAO-ICANN-Bericht erörtert.
Überdies wurde im GAO-Bericht nicht erkannt, dass es Verfahren für Aufnahme und für die Konsensbildung gibt, die sich mit der Internetgemeinschaft wie das RFC-Verfahren (Request for Comments) entwickelt haben. Gleichwohl sagten die Interviewer, die mit mir gesprochen haben, sie seien damit vertraut.
Auch wenn im GAO-Bericht auf die Sorge vieler, die sie befragt haben, verwiesen wurde, dass es so lange eine Kontrolle der ICANN durch die US-Regierung geben soll, bis ein geeigneter internationaler Kontrollmechanismus geschaffen werden kann, wird im Bericht die Angst geäußert, dass es einen internationalen Widerstand gegen die Beibehaltung der Verantwortung der US-Regierung geben wird, auch wenn ein solches Verfahren noch nicht eingerichtet wurde.
Doch auch wenn der Bericht nicht die schwierigen Fragen thematisiert, so wird eine sorgfältige Lektüre die Ernsthaftigkeit des Problems erkennen lassen, das für alle in Bezug auf ICANN besteht, wenn eine Regierungsbehörde wie das GAO nicht dazu fähig ist, die faktische und juristische Untersuchung auszufürhen, die notwendig ist, um die Rechtmäßigkeit von ICANN bestimmen zu können.
Wer wird dazu imstande sein, sich den heimlichen Interessen entgegen zu setzen, die hinter der Schaffung und dem Ausbau von ICANN gestanden haben? Das ist die wichtige Frage, die aber leider vom GAO-Bericht nicht beantwortet werden kann.
Aus dem Amerikanischen übersetzt von Florian Rötzer
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