Schweiz auf dem Weg zu neuer Abhörgesetzgebung

Provider erwarten Anstieg der E-Mail-Überwachung; obwohl nicht EU-Mitglied, steht auch die Schweiz zu europäischen Überwachungsplänen und technischen Standards

Mit "Dänk dra - lüt aa", zu deutsch "denk dran - ruf an" bewarb die verblichene Schweizer Post- und Telefongesellschaft PTT zu Monopolzeiten ihre Dienste. Doch mit der Herankunft neuer Telekommunikationsmöglichkeiten erweitert sich auch der Bedarf polizeilich befugter Mitlauscher in den Netzen. Auch in der Schweiz steigt die Zahl der Abhörmaßnahmen, während die dazu veröffentlichten Statistiken kaum den Namen verdienen. Kampf gegen Drogenhandel dient als Rechtfertigung für präventives Abhören, wodurch auch viele Unschuldige den Lauschern in die Netze geraten. Mit einem neuen "Bundesgesetz betreffend die Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs", kurz BÜPF genannt, sollte den neuen Umständen Rechnung getragen und Klarheit geschaffen werden. Die Liste der Straftaten, die das Abhören rechtfertigen, wurde zwar verkürzt, doch die Internetdienstleistungsanbieter rechnen trotzdem mit einer Zunahme der E-Mail-Überwachung. Eigentlich hätte das Gesetz schon am 1.September in Kraft treten sollen, doch dieser Termin wurde nun auf den 1.Januar verschoben. Scheinbar gibt es doch noch zu stopfende Löcher im Schweizer Lauschgesetz. In einer umfassenden Reportage erklären Nick Lüthi und Heiner Busch das neue Schweizer Lauschgesetz und wie dieses mit berüchtigten EU-Überwachungsplänen und ETSI-Standards zusammenhängt.

"In der Ausführungsverordnung fehlen noch einige Details hinsichtlich der E-Mail-Überwachung," sagt Martin Keller vom Generalsekretariat des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartement EJPD (Schweizer Justizministerium). Eigentlich hätte das BÜPF schon am 1. September in Kraft treten sollen, jetzt soll es definitiv der 1. Januar sein. Im Vergleich zu der seit Jahrzehnten praktizierten Telefonüberwachung sei, so Keller, das Mitlesen und Abfangen von E-Mails eben eine relativ neue Angelegenheit. Vom Gesetzgeber wurde sie in der Schweiz bisher nur ungenügend erfasst. Das Bundesgericht hat die E-Mail Kommunikation erst im vergangenen Jahr explizit dem Fernmeldegesetz unterstellt. Aufgrund des BÜPF sind nun auch die Anbieter von Internetdienstleistungen verpflichtet, den Ermittlungsbehörden die angeforderten Daten zur Verfügung zu stellen. "Die Internet-Provider sehen darin keinerlei Probleme," heißt es beim Branchenverband Inside Telecom VIT. Allerdings könnten mit dem BÜPF die Zahl der angeordneten E-Mail Überwachungen ansteigen, da nun Behörden, die bisher aufgrund der mangelnden Rechtssicherheit auf dieses Mittel verzichtet haben, über klare rechtliche und technische Vorgaben verfügen, befürchtet der VIT.

Nach offizieller Lesart ist es das Ziel des BÜPF, die Überwachung von Post- und Fernmeldeverkehr auf die Ermittlung schwerer Delikte einzuschränken. Im Gegensatz zu anderen Sicherheitsgesetzen des letzten Jahrzehnts hat der Nationalrat bei der Beratung des BÜPF durchaus Mut bewiesen. Nach ersten Anhörungen im Herbst 1998 beförderte die Rechtskommission der großen Kammer die Botschaft geradewegs in den Müll und beauftragte eine Subkommission mit einem eigenen Entwurf, der zur Grundlage des schließlich verabschiedeten Gesetzes wurde.

Die Strafprozessordnungen des Bundes und jene der Kantone erlaubten bisher Telefonüberwachungen zur Verfolgung und Verhinderung von Verbrechen und Vergehen, also bei allen Straftaten, bei denen Gefängnis die Höchststrafe ist. Telefone konnten demnach grundsätzlich selbst im Falle von Abtreibung, Hausfriedensbruch oder Sachbeschädigung abgehört werden - was tatsächlich auch gemacht wurde. Der Vorentwurf des Eidgenössischen Justiz- und Polizei-Departements EJPD von 1997 hätte an dieser Situation gar nichts geändert, die Botschaft zum BÜPF von 1998 hatte es bei rund 100 Anlassdelikten belassen wollen. Mit einem abgeschlossenen Deliktkatalog kann das demnächst in Kraft tretende Gesetz zumindest die gröbsten Auswüchse verhindern. Telefon-, Post und E-Mail Überwachungen sind aber noch immer bei rund 50 Straftaten möglich.

"Das neue Gesetz ist sicherlich ein Fortschritt, aber bei der Masse von Überwachungen hätte es dringend mehr parlamentarische Kontrolle gebraucht", sagt die linke sozialdemokratische Parlamentsabgeordnete Valérie Garbani gegenüber Telepolis. Von 1989 bis 1996 hatte sich die Zahl der richterlichen Überwachungsgenehmigungen schweizweit auf 1075 verdoppelt. Die rund 4000 Überwachungsdossiers, die der "Dienst für besondere Aufgaben" DBA seit seiner Einrichtung 1998 jährlich bearbeitet, lassen auf einen erneuten massiven Anstieg schließen. Die Zahlen sind aber nicht mehr mit den früheren Daten vergleichbar. (Für genauere Informationen über die Zahlen siehe Anhang: "Telefonüberwachung in der Schweiz - Die Zahlen")

Um der Spekulation abzuhelfen und überhaupt erst die Grundlage einer parlamentarischen Kontrolle zu schaffen, hatte Valérie Garbani bei der Behandlung des BÜPF im Nationalrat eine jährliche detaillierte Statistik gefordert. "Eine Statistik, die den Namen verdient", so erläutert die Neuenburger Sozialistin, "enthält nicht nur die Zahl der Anordnungen und Genehmigungen oder die Zahl der bearbeiteten Dossiers, sondern auch Informationen über die Dauer der Maßnahme, das Delikt, das mithilfe der Überwachung aufgeklärt werden sollte, und vor allem über die Frage, ob die Überwachung gegebenenfalls zu einer Verurteilung beigetragen hat."

Überwachungsstatistik ist kein Thema

Statt sich selbst die Mittel für die Kontrolle in die Hand zu geben, lehnte das Parlament den Antrag ab und vertraute stattdessen den leeren Versprechungen von Justizministerin Ruth Metzler, man werde sich um eine aussagekräftige Statistik bemühen. Von den Beteuerungen ist nicht viel geblieben. Die Verordnung zum BÜPF, deren letzter Entwurf Telepolis vorliegt, enthält nicht einen einzigen Satz zu dieser Frage. "Beim Thema Überwachungen", so Claudine Godat Saladin, Sprecherin des Departements für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation UVEK, "wollen wir nicht unbedingt die grösstmögliche Öffentlichkeit. Die Kriminellen sollen die Strategie der Strafverfolgungsbehörden nicht durchschauen." Auch zu der Entwicklung der angeordneten E-Mail Überwachung ist bei den zuständigen offiziellen Stellen wenig bis nichts zu erfahren. UVEK-Sprecherin Godat Saladin behauptet gegenüber Telepolis, der zuständige Dienst für besondere Aufgaben DBA führe keine entsprechende Statistik. Brancheninsider sprechen von wenigen Dutzend E-Mail-Überwachungen pro Jahr; beim grössten Schweizer Access-Provider Bluewin (650.000 Kunden) sollen nach denselben Angaben im laufenden Jahr erst fünf seiner elektronischen Briefkästen angezapft worden sein.

Mehr Transparenz wäre also sehr wohl angebracht. Das Parlament hat zwar die juristischen Voraussetzungen der Überwachung enger gezogen, die Ursache für den massiven Anstieg der Lauschangriffe hat es aber ignoriert. Die weitaus überwiegende Zahl der Überwachungen entfällt nämlich auf Ermittlungen gegen Personen, die des Drogenhandels verdächtigt werden, genauer gesagt auf den Straßenhandel, der zum großen Teil über das Handy abgewickelt wird. Gemäss dem neuen Gesetz soll jetzt nur noch gelauscht werden, "wenn der dringende Verdacht auf qualifizierte Begehung vorliegt", d.h. wenn ein schwerer Fall des Drogenhandels vermutet wird.

Das klingt zwar gut, Peter Frei Anwalt und Mitglied der Demokratischen JuristInnen kann trotzdem nur müde lächeln: "Das Bundesgericht sieht den schweren Fall schon bei zwölf Gramm reinem Heroin als gegeben", sagt Frei. Die Beschränkung auf sogenannt schwere Fälle ändere nichts an der bestehenden Praxis. "Wenn man weiß, wie lausig die richterliche Kontrolle bei den Genehmigungen ist, kann man das nur als Freibrief bezeichnen." Nur in ganz seltenen Fällen lehnen die Anklagekammern eine Überwachung ab. Sie müssen ihre Entscheidungen auf der Grundlage eines Antrags von einigen wenigen Seiten treffen. Für eine Lektüre der eigentlichen Akten fehlt im Normalfall die Zeit. Auch eine Nachkontrolle findet nicht statt, allenfalls überzeugt sich eine RichterIn, dass die Aktion nach dem festgesetzten Termin abgeschlossen wurde.

Obwohl sie durch einen Untersuchungsrichter verfügt und durch die jeweilige Anklagekammer des kantonalen Obergerichts oder des Bundesgerichts genehmigt wird, ist die Telefonüberwachung eine Domäne der Polizei - und wird es auch mit dem neuen Gesetz bleiben. Die Überwachung habe sich von einem "Instrument im Dienste der gerichtlichen Beurteilung begangener Straftaten zu einem Instrument der polizeilichen Beobachtung künftiger Kriminalität" entwickelt, bei der es darum gehe, den Kreis der möglichen Verdächtigen zu erweitern und zu erfahren, wer mit wem in Verbindung steht. So lautete schon 1992 die Diagnose der nationalrätlichen Geschäftsprüfungskommission. So lange Polizei und Strafjustiz dem Phantom der organisierten Kriminalität und der kriminellen Netzwerke hinterherjagen, solange der Drogenhandel ganz oben auf der polizeilichen Prioritätenliste steht, wird sich an diesem quasi-präventivpolizeilichen Charakter der Überwachung nichts ändern.

Datenschutz: EU wandelt auf Schweizer Pfaden

Bedenken gegen die Erfassung der Randdaten, dank denen sich Kontakt- und Bewegungsprofile der Überwachten nachzeichnen lassen, äußert der eidgenössische Datenschutzbeauftragte. Er kritisiert die gesetzlich auferlegte Verpflichtung der Provider Kundendaten für andere Zwecke aufzubewahren, als sie ursprünglich erhoben wurden. Bereits anlässlich der Aufnahme der parlamentarischen Beratung zum BÜPF vor drei Jahren äußerte sich der Datenschützer kritisch zur Zweckentfremdung von Telekom-Daten - egal ob es sich nun um Festnetz-, Mobil- oder E-Mail-Kommunikation handelt. "Auf diese Weise werden die Randdaten der gesamten Bevölkerung der Schweiz zu Strafverfolgungszwecken präventiv aufbewahrt," ist im Tätigkeitsbericht für die Jahre 1998/99 nachzulesen. Rückwirkend bis zu sechs Monaten müssen im Fall der E-Mail Überwachung die Provider Kommunikationsparameter wie etwa die verwendeten Anmeldedaten (Login), Datum und Zeit des Beginns und des Endes der Verbindung und - soweit dies bekannt ist - auch Namen, Adresse und Beruf der überwachten Person den Behörden gegenüber offen legen. Der Inhalt einer E-Mail und angehängte Dokumente werden nur bei der Echtzeitüberwachung erfasst, bei der rückwirkenden Überwachung sind die Provider nicht verpflichtet diese Daten aufzubewahren.

Über die Randdaten wird derzeit auch im Rahmen der EU diskutiert. Im vergangenen Jahr legte die EU-Kommission den Vorschlag für eine Revision der Richtlinie über den Datenschutz im Telekommunikationssektor vor. Die bestehende datiert aus dem Jahre 1997, sie sollte jetzt auf neue Technologien insbesondere auf E-Mail- und Internet-Kommunikation ausgeweitet werden. Die Richtlinie sieht vor, dass die Anbieterfirmen und Netzbetreiber Verkehrs- und Verbindungsdaten nur für Zwecke der Rechnungslegung und eventuelle Beanstandungen der KundInnen aufbewahren dürfen. Danach sind diese Daten entweder zu löschen oder zu anonymisieren. An dieser Regelung hätte sich nichts ändern sollen, auch nicht für den E-Mailverkehr. Bestimmungen über die Aufbewahrung von Randdaten und den Zugang der Polizei- und Strafverfolgungsbehörden sowie gegebenenfalls der Geheimdienste kann es damit weiterhin nur auf der nationalen Ebene geben.

Die Polizeien und Geheimdienste sehen dies offensichtlich anders als die Kommission. Sie möchten eine EU-weite Verpflichtung, die die AnbieterInnen zur Aufbewahrung der Randdaten zwingt. Diese Idee war bereits im viel diskutierten Papier "Enfopol 98" (siehe Telepolis special ) lanciert worden, das der Rat der Innen- und Justizminister wegen der erwarteten Proteste vorerst eingefroren hatte. Im Herbst letzten Jahres hatte die Arbeitsgruppe "Polizeiliche Zusammenarbeit" des Rates für Inneres und Justiz der EU eine "Note" verabschiedet, in der sie darum kämpft, Zugang zu den Randdaten zu erhalten. "Die Effizienz der Ermittlungen würde stark beeinträchtigt, wenn solche Daten gelöscht würden", heisst es in diesem Papier mit der Kennung "Enfopol 71". Am 30. März dieses Jahres nahmen die Innenminister eine Resolution an, die diese Position stützt.

Telekommunikationsfragen sind in der EU aber Angelegenheiten der ersten Säule, also der Wirtschaftsgemeinschaft. Sie unterliegen dem sogenannten Mitentscheidungsverfahren, d.h. der Rat (also die Regierungen der Mitgliedstaaten) kann hier nicht alleine bestimmen, er braucht die Zustimmung des Europäischen Parlaments (EP). Dessen Ausschuss für Inneres und Bürgerrechte hat sich am 11. Juli hinter die Kommission und die Datenschützer gestellt. Mit 22 zu 12 Stimmen fordert er, dass Verbindungsdaten auch weiterhin nur für Rechnungszwecke aufbewahrt werden - vorbehaltlich nationaler Ausnahmen, wie sie derzeit in Deutschland mit der Telekommunikations-Überwachungsverordnung (TKÜV) diskutiert werden. Wie das EP demnächst im Plenum entscheiden wird, ist weiterhin unsicher. Zünglein an der Waage wird die Fraktion der Sozialdemokraten spielen.

Durch die Hintertür nach Abhör-Europa

Während der Entscheid des EP bezüglich der Verwendung der Kommunikationsranddaten keinen Einfluss auf die Rechtslage in der Schweiz hat, gibt es in technischer Hinsicht Implikationen, die sich durchaus auf die Ausgestaltung der schweizerischen Abhörgesetzgebung auswirken könnten. Zwar hätte das BÜPF seit einer Woche in Kraft sein sollen und die dazu gehörigen Verordnungen auf dem besten Weg zur Unterschrift durch die Landesregierung, doch die entscheidenden technischen Ausführungsvorschriften sind noch nicht einmal andiskutiert. Einen ersten Entwurf will der Dienst für Besondere Aufgaben DBA, im Oktober vorlegen. In diesen Vorschriften werden unter anderem die Standards der Schnittstellen festgelegt, die von den Providern zur Überwachung eingesetzt werden müssen.

Da die großen Netzwerkausrüster wie etwa Siemens, Alcatel, Lucent oder Nortel kaum ein Interesse haben, spezielle Normen für die Schweiz zu entwickeln, besteht die Möglichkeit, dass die Standards des European Telecommunications Standards Institute ETSI implementiert werden. Die Internet Dienstleistungsanbietern gehen davon aus, dass sich die zuständigen Behörden an den ETSI-Standards orientieren werden und begrüßen dies. Allerdings "ist jedenfalls zur Zeit davon auszugehen, dass die Durchsetzung des ETSI-Standards als solche nicht in Frage steht," heißt es beim Branchenverband VIT.

Die Verwendung der ETSI Standards wirft aber einige Fragen auf. Die ETSI Arbeitsgruppe "Lawful Interception" definiert unter anderem jene Schnittstellen-Standards, die den Polizeien und Geheimdiensten in Europa den Zugriff auf sämtliche digitalen Netze erlauben. Gemäss Recherchen von Telepolis und Futurezone hat "Lawful Interception" personelle Verbindungen zu den Geheimdiensten von Holland, Russland, Israel und England. Hinter den Plänen zur technischen Realisierung stehen die von der US-Bundespolizei FBI und Vertreten von EU-Staaten 1993 ins Leben gerufene Internationale Law Enforcement Telecom Seminars ILETS. Gemäß Aussagen von Danièle Bersier, Sprecherin des Bundesamtes für Polizei, nehmen an den ILETS Treffen keine Schweizer Beamten teil. Dies heißt allerdings noch lange nicht, dass im Rahmen der technischen Ausführungsbestimmungen des BÜPF, die Implementierung von europa-kompatiblen Überwachungsstandards vorgeschlagen wird. Die Frage ist nur: Will die Schweiz Schnittstellen in ihre Netze einbauen an deren Architektur Geheimdienstler von Russland bis Israel mitgearbeitet haben.

Gutschweizerisch: Geld als Lauschbeschränkung

Die einzige Begrenzung der elektronischen Überwachungstätigkeit in der Schweiz ist also derzeit weder juristischer, polizeilicher noch technischer Natur; einzig die anfallenden Kosten können sich einschränkend auswirken. Gemäß der "Verordnung über die Gebühren und Entschädigungen bei der Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs" stellt der DBA den Strafverfolgungsbehörden für das Belauschen eines Mobilanschlusses während eines Monats inklusive der Mitteilung der "Randdaten" zwischen 3500 und 5000 Franken in Rechnung, die er wiederum größtenteils den Anbieterfirmen erstatten muss. Nicht einbegriffen sind Kosten für Transkription oder Übersetzung. Dafür kassiert der DBA derzeit 60 Franken pro Arbeitsstunde, nach Inkrafttreten der BÜPF-Verordnung werden es 180 sein. 1999 haben die Justizbehörden dem Dienst knapp 9,5 Millionen Franken an Überwachungsgebühren gezahlt. Theoretisch können die Untersuchungskosten zwar den Verurteilten auferlegt werden. Dafür muss es aber erstens zu einer Verurteilung kommen, und zweitens der oder die Betroffene über das nötige Kleingeld verfügen, was nur selten der Fall sein dürfte.

Es ist deshalb auch nicht verwunderlich, dass viele UntersuchungsrichterInnen fordern, die Anbieterfirmen zur kostenlosen Überwachung zu verpflichten. Sehr verwunderlich aber ist, dass sich ausgerechnet der kommunistische Parlamentsabgeordnete Joseph Zisyadis zu ihrem Wortführer machte und im März 2000 eine entsprechende Motion einreichte. Für seine Bemühungen, diese letzte wirkliche Grenze des Überwachungswahns zu beseitigen, soll er dem Vernehmen nach für einen Big Brother Award vorgeschlagen worden sein.

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Abhörstandards für digitale Netze vor der Verabschiedung

Erich Moechel 13.08.2001

Die ETSI-Dossiers

Die Frist läuft noch bis 31. August: Dann haben die Mitglieder der Arbeitsgruppe "Lawful Interception" (SEC LI) des European Telecom Standards Institute (ETSI) über ES 201 671 abgestimmt. Die vollständig erneuerte Version 2.1.1 des universellen Schnittstellen-Standards, der Polizei und Nachrichtendiensten Zugang zu allen digitalen Netzen verschaffen soll, ist als "Final Draft" bereits in Umlauf. Als europäischer Standard festgeschrieben wird damit ab Ende dieses Monats ein System von Überwachungs-Schnittstellen für alle digitalen Telefonnetze (PSTN, ISDN, GSM, GPRS); die Zapfstelle für den Behörden- und Betriebsfunk TETRA wird nachgereicht - ironischerweise stellen gerade zahlreiche Polizeibehörden ihre eigene Kommunikation in ganz Europa auf TETRA um. Die publizierten Überwachungs-Standards stehen auf dem ETSI- Server zur Verfügung, über die Suche im Dokumententitel, Eingabe "interception".

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