Europol-Direktor wird Vizekönig von Europa!

Eveline Lubbers 29.10.1997

"Das ist die Geheimpolizei Europas" stellt Prof. G. Mols fest, Hochschullehrer für Strafrecht an der Universität Maastricht. Er hat soeben einen vertraulichen Bericht zur Vorbereitung des Amsterdamer Vertrages eingesehen, das "Protokoll über Sonderrechte und Immunitäten von Europol".
Die niederländische Ratspräsidentschaft beabsichtigt, Europol von strafrechtlicher Verfolgung freizustellen. "Ein sonderbares Dokument", so der Professor, "das ist völlig unmöglich".

Europol soll die grenzüberschreitende organisierte Kriminalität bekämpfen. Das Übereinkommen über die Zusammenarbeit zwischen europäischen Polizeidiensten ist zwar noch nicht von den nationalen Parlamenten ratifiziert, dennoch wurde die Europol-Drogenstelle schon vor Jahren an den Start gebracht. Noch sind die Aktivitäten auf das Sammeln und den Austausch von Information beschränkt, aber ob es in Zukunft dabei bleibt, ist sehr die Frage. Unlängst wurde deutlich, daß Brüssel die europäische Polizei mit neuen Mandaten und Befugnissen ausstatten will. Die High Level Group stellte einen Aktionsplan zur Bekämpfung des organisierten Verbrechens vor, in welchem Europol eine wichtige Steuerungsrolle vorbehalten ist. Läge es an ihr, kämen die versammelten europäischen Polizeiteams mit "operativen Befugnissen" unter die Leitung von Europol.

Die niederländische Justizministerin Sorgdrager hat bisher immer behauptet, wir müßten kein europäisches FBI befürchten. "Europol soll vorläufig keine Exekutivbefugnisse erhalten", erklärte sie zu Beginn dieses Jahres nach dem informellen europäischen Gipfel in Noordwijk. Gleichzeitig arbeiteten ihre Beamten hinter den Kulissen an einer Vorlage, die Europol schier unantastbar macht. Ein erstes Konzept des "Protokolls über Sonderrechte und Immunitäten von Europol" (5106/2/97 Rev 2 Limit) stammt vom 11. Februar 1997 und wurde vom niederländischen Präsidium zur Vorbereitung der Beschlußfassung über Europol vorgestellt.

Das Büro Jansen & Janssen, das sich mit Untersuchungen zu Polizei- und Geheimdiensten beschäftigt, konnte unter Berufung auf das Gesetz "Openbaarheid Bestuur" Einblick in dieses vertrauliche Dokument erhalten. Das Immunitätenprotokoll führt in 18 Artikeln kurz und bündig Immunitäten und Sonderrechte der neuen Geheimpolizei Europas auf. Der schwerwiegendste ist Artikel 2:

	"Europol ist von strafrechtlicher Verfolgung im Hinblick auf Haftung für unrechtmäßige oder unrichtige Verarbeitung von Daten freigestellt."

Und darüber hinaus: "Eigentum, Fonds und Besitz von Europol, wo immer diese auf dem Grundgebiet der Teilnehmerstaaten liegen und wer immer sie befiehlt, sind ausgenommen von Hausdurchsuchung, Ansprüchen, Beschlagnahmung oder Enteignung und jeder anderen Form der Intervention."

Das geht zu weit, findet Dr. A. Klip, Universitätsdozent für Strafrecht und Mitglied der ständigen Kommission von Wissenschaftlern des internationalen Flüchtlings- und Strafrechts (Meijers-Kommission). Europol stelle sich außerhalb des Gesetzes, oder eigentlich über das Gesetz.

Ich ziehe stets den Vergleich mit der niederländischen Situation. Bei jemandem, der ein Amt bei Polizei oder Justiz bekleidet, kann - genau wie bei jedem anderen - eine Hausdurchsuchung vorgenommen werden, wenn es eine begründete Vermutung für einen Straftatbestand gibt. Ich sehe nicht ein, warum Europol hier eine Sonderstellung haben sollte. Mit einer Immunität gehen große Gefahren einher, gerade weil Europol eine allmächtige Position hat, was die Sammlung von Informationen zu Straftatbeständen betrifft.
André Klip

	Vage Verdächtigungen und Stammtischgerede

Europol füllt seine Archive und Computerfiles mit Informationen aus Polizeibeständen der Mitgliedstaaten. Dabei geht es nicht nur um Daten zu Straftatbeständen wie Strafen und Verurteilungen, sondern auch um sogenannte "weiche" Informationen, welche die Verbrechensfahndung sammelt. Peter R. de Vries (Anm.: Ein bekannter Kriminalitäts-Journalist mit eigener Sendung im niederländischen Fernsehen) enthüllte unlängst im Fernsehen den Inhalt solcher Computerdatenbestände. Eine Diskette war bei der Polizei gestohlen und ihm zugespielt worden. Sie enthielt: viele vage Verdächtigungen auf der Basis von Stammtischgerede und unkontrollierbaren Anschuldigungen. Darüber hinaus erhält die Polizei in Kürze auch in den Niederlanden durch die Verbindung von Personenregistrierung spezieller Fahndungsdienste - von der FIOD (Steuerfahndung) bis zur Wirtschaftspolizei - Zugang zu weiterer Information.

Die "Immunität des Archivs", gefordert in Artikel 3 des Immunitäten-Protokolls, erweist sich vor diesem Hintergrund als besonders sensibel. André Klip: "Das bedeutet, daß ein Richter nicht unabhängig Akteneinsicht anordnen kann. Ich meine, das paßt nicht zu einer demokratischen Rechtsordnung."

Auch Gerard Mols findet es außerordentlich seltsam, daß die Archive und Dokumente dieser Organisation unantastbar sind.

Es stellt sich die Frage, ob es überhaupt gestattet ist, daß Europol-Beamte je als Zeugen in Strafsachen auftreten. Es steht nicht ausdrücklich im Protokoll, daß es verboten ist, aber ohne Akteneinsicht ist es nutzlos, Europol-Bedienstete als Zeugen zu befragen.
Gerard Mols

Artikel 12 betont die Rolle des Europol-Direktors. Er als einziger kann die Immunität aufheben, wenn der Rechtsgang gefährdet ist, und nur dann, wenn dieser "aufgehoben werden kann, ohne daß den Interessen von Europol geschadet werden kann."
Mols: "Wann ist ein Rechtsgang gefährdet? Wenn ohne Zeuge kein fair trial mehr gewährleistet ist? Hat der Direktor einen solchen Beschluß zu treffen? Es ist noch immer am Europäischen Gerichtshof, das zu beurteilen."

Wenn der Direktor nicht will, kommt man nicht weiter. Der momentane Europol-Direktor kommt aus Deutschland, einem Land, in welchem Aussagebeschränkungen für Staatsbeamte existieren. Es ist zu erwarten, daß er in diesem Sinne handeln wird. Mols: "Der Direktor von Europol wird der Vizekönig Europas auf dem Gebiet der Justiz!"

Die Position der Europol-Bediensteten gleicht noch am ehesten der von Diplomaten. Sie zahlen weder Steuern noch Zoll. Sie dürfen ihre Kommunikation verschlüsseln und Post per Kurier oder in versiegelten Taschen zu den günstigsten Tarifen versenden. Nationale Autoritäten haben keine Einspruchsmöglichkeit mehr gegen Einreise, Aufenthalt und Ausreise von Europol-Beamten, Visa werden gratis und so schnell wie möglich ausgestellt. Niemand darf sie an der Ausübung ihrer Arbeit hindern, solange sie beweisen können, daß sie einen offiziellen Auftrag ausführen. Die Mitgliedstaaten treffen, falls der Direktor sie dazu auffordert, jegliche Maßregeln, um Sicherheit und Schutz gefährdeter Europolizisten zu gewährleisten. Natürlich müssen diese europäischen Polizisten die Möglichkeit haben, Länder zu betreten, in denen sie Untersuchungen durchführen. Doch vor dem Hintergrund der Enthüllungen der Traa-Kommission gehen die Absichten des niederländischen Präsidiums ziemlich weit.

Man betrachte Artikel 5, die Freistellung von Einschränkungen bei finanziellen Mitteln. Ohne finanziellen Kontrollen und Vorschriften unterworfen zu sein, kann Europol frei: "a) gleich welche Valuta über die genehmigten Kanäle erwerben, halten oder verkaufen; b) Konten in jeglichen Valuta verwalten." Zusammen mit den anderen Freistellungen schafft dieser Artikel eine ideale Basis für die Finanzierung von Drogentransaktionen von durch Europol entsandten V-Männern oder Handel mit Betäubungsmitteln durch Polizisten, wie in der IRT-Affaire deutlich wurde.

	All ihre offiziellen Papiere, Dokumente und andere Informationsträger sind immun.

Artikel 8 erweitert die Immunitäten und Sonderrechte noch. Alle Europol-Bedienstete werden "freigestellt von jeglicher Form strafrechtlicher Verfolgung für das, was sie in der Ausübung ihrer Funktion gesagt, geschrieben oder getan haben, und [sie] bleiben davon freigestellt, wenn sie nicht mehr Mitglied eines Organs von Europol oder Europol-Bedienstete sind." Darüber hinaus: "All ihre offiziellen Papiere, Dokumente und andere Informationsträger sind immun". Das macht die Ausweitung und Geltungsdauer von Immunitäten deutlich, meint André Klip: " Sie gelten eigentlich lebenslang." Es geht dabei nicht allein um strafrechtliche Verfolgung, sondern auch um zivile Forderungen. Die einzige Ausnahme steht in Artikel 9: "durch Verkehrsunfälle verursachte Schäden, Tod oder körperliche Schäden, die durch den Betroffenen verursacht wurden."

Der klagende Bürger bekommt kein Bein auf den Boden. Wer sich geschädigt fühlt, weil Europol falsche Information über ihn verbreitet hat, ist mit seinem Anspruch auf Schadensersatz bei Europol an der falschen Adresse. André Klip: "Das Verfahren wird nicht gegen Europol geführt, sondern stellvertretend gegen einen Mitgliedstaat. Und der weiß natürlich von nichts. Die Leute von Europol kennen die Materie, sind aber immun. Es sei denn, der Direktor hebt die Immunität auf." Der Rechtsschutz des Bürgers bröckelt weiter, weil man als Bürger nie sicher weiß, ob man gegen den Staat klagen muß, in dem man lebt, oder gegen einen anderen Staat. Es kann durchaus sein, daß Europol aufgrund unrechtmäßig erworbener Information eines Mitgliedstaates falsch handelt, aber Europol selbst das nicht weiß. André Klip zeigt sich aufrichtig schockiert: "Das schmälert den Rechtsschutz des Bürgers."

Der Dozent für Strafrecht weist noch auf den Abschnitt in Kleinbuchstaben in Artikel 15, Teil 3 hin. Er signalisiert einen neuen Trend: den der Übergangslösung. Das Protokoll ist bereits in Kraft gesetzt, ohne daß alle Mitgliedstaaten unterzeichnet haben. "Eine solche strafrechtliche Vorgehensweise unterminiert die demokratische Rechtsordnung", sagt Klip. Europol selbst wird auf diese Art errichtet, ihre Befugnisse wurden bereits mehrere Male erweitert. Die Europol-Drogenstelle (EDS) existiert und ist aktiv, ohne daß irgendein Parlament je seine Zustimmung dazu gegeben hätte. Ein Parlament, das den Europavertrag nicht bestätigen möchte, hat kein Machtmittel mehr. André Klip warnte bereits unlängst im Nederlands Juristen Blad vor den Risiken dieses völligen Fehlens an demokratischer Kontrolle. Nach der Ratifizierung liegen die Gefahren auf der Hand:

	"Eine unkontrollierte Fahndung wird früher oder später zu einer europäischen Krise in der Fahndung führen. Angesicht der heutigen Sachlage gibt es dann kein einziges Parlament, das eine parlamentarische Untersuchung einleiten kann."

Die nationalen Parlamente begreifen nicht, daß sie schon lange aus dem Spiel sind. Einer der wenigen Parlamentarier, die sich gründlich in die Entwicklungen von Europol vertieft, ist Claudia Roth von den Europäischen Grünen. Als "unglaublich" bezeichnet sie das Immunitäten-Protokoll, und als "sehr gefährlich". Roth weist auf eine zunehmende Macht der Polizei bei der Ermittlung hin, die nun sogar zu unbegrenzten Befugnissen für die Polizei führt. Die kontrollierende Rolle der richterlichen Macht bedeutet auf internationaler Ebene nicht viel. Wird die Trennung der Mächte auf europäischer Ebene aufgehoben, dann wird das nicht ohne Konsequenzen für die nationale Rechtsprechung bleiben, warnt sie. Für den Kampf gegen die organisierte Kriminalität können wichtige Grundrechte ohne Pardon außer Kraft gesetzt werden.

Inzwischen gibt es schon wieder eine neue Version des Entwurfs-Protokolls vom 23. April 1997. Die Begleitnotiz des Kommittees der ständigen Vertreter mahnt mehrmals undiplomatisch zur Eile. "In concreto bedeutet dies, daß - soll das gestellte Ziel, Europol spätestens Mitte 1998 starten zu lassen, eingehalten werden - das vorliegende Protokoll jetzt beschlossen und unterzeichnet werden muß, und dann innerhalb eines Jahres durch die Parlamente bewilligt und durch die Regierungen ratifiziert sein muß." Die überarbeitete Version des Protokolls enthält nicht viel Neues. Der Text ist redigiert. Passagen, die als allzu eindeutige Forderungen von Europol erkennbar waren, wurden gestrichen - wenn auch ohne inhaltliche Veränderung des Tenors des betreffenden Artikels. Wo alle offiziellen Papiere immun und die Bediensteten von strafrechtlicher Verfolgung freigestellt sind, ist ein Text wie, "ihr offizielles Gepäck kann nicht durchsucht oder beschlagnahmt werden", überflüssig.

Zur Sachlage bei Hausdurchsuchungen, im Falle daß die Immunität aufgehoben wurde, ist eine Passage hinzugefügt worden. Davor wurde die Möglichkeit nicht einmal in Erwägung gezogen. Der Direktor führt höchstpersönlich die Aufsicht vor Ort, "gemäß mit den oder Kraft der im Abkommen festgelegten Geheimhaltungsregeln." Die deutsche Delegation meldet als einzige einen ernsten Vorbehalt zur Frage an, wer letztlich über die Aufhebung von Immunitäten beschließen soll. Es muß der Frage nachgegangen werden, ob der Beschluß von einem Rechtsorgan, dem Europäischen Gerichtshof oder einer hohen nationalen Rechtsinstanz gefaßt werden muß. Das ist angesichts dessen, daß Helmut Kohl schon seit Jahren für ein europäisches FBI und für einen unabhängigen Polizeidienst mit operativen Befugnissen plädiert, einigermaßen bemerkenswert. Der Maastricher Professor Gerard Mols begriff sofort. "Das Immunitäten-Protokoll ist ein sonderbares Dokument," sagte er. "Aber man muß es vor allem als ein politische Dokument betrachten. Um eine Anzahl von Ländern auf die eigene Seite zu ziehen, ist es nötig, Europol mehr Befugnisse zu geben." Beim Feilschen machte Deutschland einen strategischen Zug. Als Dankesgeste an die niederländische Ratspräsidentschaft für diese weitreichende Vorlage kommt Deutschland der Form halber den Bedenken gegen das vollständige Fehlen von Kontrolle entgegen.