Ohr am Draht

Gesetzgeber will Abhörbefugnisse drastisch erweitern

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Beamtete Lauscher möchten in neue Räume der virtuellen wie reellen Welt vordringen: Zwischengespeicherte EMails, Bewegungsprofile von Mobiltelefonen und Nachschlüssel für geschützte Übertragungen in Datennetzen könnten bald schon zum Fahndungsalltag gehören. Auch firmeninterne Netze sollen den Behörden dann Abhörschnittstellen bereitstellen.

Ob Telefon, Fax oder Datenübertragung - Telekommunikation bildet die Basis der Informationsgesellschaft. Elektronische Kommunikation ist ein Wachstumsmarkt. Hohe Wachstumsraten zeigen auch staatliche Überwachungsmaßnahmen. Die Fahn-

der klagen dennoch über eingeschränkte Befugnisse, denn sie dürfen nur öffentlich angebotene Telekommunikation belauschen. Abhilfe soll ein Gesetzentwurf der Bundesregierung schaffen, der den Anwendungsbereich der Überwachungsvorschriften erheblich ausdehnt. Jeder geschäftsmäßige Erbringer von Telekommunikationsdiensten soll erfaßt werden. Damit wäre auch der Weg zur 'nicht öffentlichen' Telekommunikation geebnet, wie sie beispielsweise in Corporate Networks stattfindet. Als Telekommunikation ist dabei auch Datenverkehr in Computernetzen anzusehen.

Das Fernmeldegeheimnis in Artikel 10 Grundgesetz schützt zwar vor staatlichem Zugriff, Gesetze dürfen dieses Grundrecht aber einschränken. Der Staat hat davon zur Strafverfolgung in Fällen schwerer Kriminalität, zur Verhütung von Straftaten nach dem Außenwirtschafts- oder Kriegswaffenkontrollgesetz und im Bereich der Nachrichtendienste bereits Gebrauch gemacht. Die entsprechenden Eingriffsbefugnisse zur Überwachung der Telekommunikation finden sich in der Strafprozeßordnung (StPO), dem Außenwirtschaftsgesetz (AWG) und dem G-10-Gesetz.

Diese Befugnisse werden zunehmend häufiger genutzt: Im letzten Jahr sind bundesweit 6183 Telefonanschlüsse der Telekom, 1911 Mobiltelefonanschlüsse verschiedener Anbieter und 18 Funkrufanschlüsse überwacht worden. Die Überwachungen beruhten auf 6428 richterlichen und staatsanwaltschaftlichen Anordnungen. Das Bundeskriminalamt hat 377 Anschlüsse überwacht, der Gene-ralbundesanwalt 104 Anordnungen erteilt [#LIT1 [1]]. Vergleicht man dies mit den bekanntgewordenen Zahlen früherer Jahre, offenbart sich die Steigerung: 1987 gab es beispielsweise nur 1805 und im Jahr 1993 immerhin schon 3964 Anordnungen [#LIT2 [2]].

Nun will ein Gesetzentwurf der Bundesregierung die Überwachungsvorschriften auch auf Telekommunikation in 'privaten' Netzen ausdehnen. Bisher blieben sie verschont, weil die dort benutzten Systeme keine für die Öffentlichkeit bestimmte Fernmeldeanlage darstellen. Entsprechende Änderungen an StPO, AWG und G-10-Gesetz finden sich jetzt im Entwurf eines Begleitgesetzes zum Telekommunikationsgesetz [#LIT3 [3]].

Dieses Begleitgesetz schafft in Artikel 1 die Voraussetzungen zur Errichtung der Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post. Die neue Behörde im Geschäftsbereich des Bundeswirtschaftsministeriums ist ab 1. Januar 1998 für die Einhaltung der Spielregeln des Telekommunikationsgesetzes (TKG) zuständig. Bis dahin werden ihre Aufgaben vom Bundesministerium für Post und Telekommunikation wahrgenommen.

Daneben enthält der Entwurf in Artikel 2 zahlreiche Regelungen zur Änderung geltenden Bundesrechts: Es soll an die Postreformen und das im Sommer 1996 verabschiedete TKG angepaßt werden. In das umfangreiche Regelwerk wurde zudem - von der Öffentlichkeit bislang weitgehend unbemerkt - die geplante Ausdehnung der Überwachungsvorschriften integriert.

Die Überwachungsvorschriften sollen sich zukünftig auf jeden erstrecken, der geschäftsmäßig Telekommunikationsdienste erbringt oder daran auch nur mitwirkt. Diese Formulierung deckt sich mit der Begriffsbestimmung von (section) 3 Nr. 5 TKG und wird dort definiert als 'nachhaltiges Angebot von Telekommunikation einschließlich des Angebots von Übertragungswegen für Dritte mit und ohne Gewinnerzielungsabsicht'. Es ist weder erforderlich, daß eine gewerbliche Dienstleistung vorliegt, noch muß sich das Angebot an die Öffentlichkeit richten. Ein auf Dauer angelegtes Angebot an Dritte genügt.

Zum 'geschäftsmäßigen Erbringen von Telekommunikationsdiensten' gehören nach der Begründung des TKG-Entwurfs auch Nebenstellenanlagen in Hotels und Krankenhäusern, Clubtelefone und Nebenstellenanlagen in Betrieben und Behörden, soweit sie den Beschäftigten zur privaten Nutzung zur Verfügung stehen. Nicht betroffen wäre ein internes Netz, das ein Unternehmen ausschließlich für sich selbst betreibt. Sobald aber ein Dienstleister im Spiel ist (Outsourcing) oder innerhalb eines Konzerns ein Tochterunternehmen das Netz für andere mit organisiert, ist der jeweilige Netzbetreiber als 'Dritter' anzusehen und den Abhörvorschriften unterworfen.

Mit der geplanten Änderung würde der Anwendungsbereich gegenüber der jetzigen Rechtslage erheblich ausgeweitet. Die Begründung zum Entwurf des Begleitgesetzes verschweigt diese Absicht nicht: 'Da die Möglichkeit der Überwachung der Telekommunikation nicht nur auf diesen Bereich [Fernmeldeanlage für den öffentlichen Verkehr, Anm. des Autors] beschränkt sein soll, ist der Kreis der zur Ermöglichung der Überwachung Verpflichteten anzupassen ... Auf diesem Wege wird Telekommunikation wieder in die Überwachbarkeit einbezogen, die nach der neuen Terminologie nicht mehr unter den Begriff der öffentlichen Telekommunikation zu subsumieren ist. Diese Anpassung ist insbesondere im Hinblick auf geschlossene Benutzergruppen (bisher als sogenannte Corporate Networks bezeichnet) und die neuartigen Vermarktungsmethoden von Telekommunikationsdiensten erforderlich.'

Die Literatur tendiert dazu, den Begriff 'Telekommunikation' weit auszulegen [#LIT4 [4]]: Ob es sich um Sprach- oder Datenübertragung handelt, spielt keine Rolle. Die vorgesehenen Gesetzesänderungen sind daher nicht nur für Anbieter und Nutzer 'nicht öffentlicher' Telefondienste relevant, sondern betreffen auch Computernetzwerke und Dienstleistungen im Online-Markt. Im Bereich der Strafverfolgung hat der Ermittlungsrichter beim Bundesgerichtshof bereits 1995 einen einmaligen heimlichen Zugriff auf die in einer Mailbox abrufbereit gespeicherten Informationen über die Überwachungsvorschrift von (section) 100a StPO zugelassen.

Der Betrieb von Telekommunikationsanlagen im Anwendungsbereich der Überwachungsvorschriften ist nach (section) 88 TKG erst erlaubt, wenn sie mit den zur Überwachung notwendigen Einrichtungen ausgestattet sind. Nach der Verabschiedung des Begleitgesetzes müßten auch betroffene Systembetreiber im Bereich der 'nicht öffentlichen' Telekommunikation mit erheblichem Aufwand und hohen Kosten nachrüsten - oder ihre Systeme stillegen, wo das nicht möglich ist. Jede Anlage müßte pausieren, bis die zur Überwachung notwendigen technischen Einrichtungen funktionieren und dies der Regulierungsbehörde angezeigt wurde.

Entsprechend der Fernmeldeverkehrs-Überwachungsverordnung (FÜV) muß die Telekommunikation (die FÜV spricht noch von Fernmeldeverkehr) den Sicherheitsbehörden über eine festgelegte technische Schnittstelle offenstehen. Sofern die Betreiber Verschlüsselungsmöglichkeiten zur Verfügung stellen (wie beispielsweise im GSM auf der Funkstrecke zwischen Mobiltelefon und Basisstation), sind an dieser Schnittstelle die Nachrichten entschlüsselt bereitzustellen oder zumindest die zur Entschlüsselung erforderlichen Informationen zeitgerecht zur Verfügung zu stellen. Diese Verpflichtung der FÜV könnte angesichts des neuen Internet-Protokolls (IPv6) mit optionaler Verschlüsselung auf IP-Ebene [#LIT5 [5]] an Brisanz gewinnen.

Der Regulierungsbehörde sind in (section) 91 TKG umfangreiche Kontroll- und Sanktionsmöglichkeiten eingeräumt, um die Einhaltung der Pflichten nach dem TKG und der Nachfolgeverordnung zur FÜV sicherzustellen. Sie kann Geschäfts- und Betriebsräume betreten sowie Anordnungen und andere 'geeignete Maßnahmen' treffen. Wenn mildere Mittel nicht ausreichen, darf sie den Betrieb einer Anlage oder das Erbringen einer Dienstleistung ganz oder teilweise untersagen. Zur Erfüllung ihrer Pflichten kann sie Zwangsgelder bis zu drei Millionen Mark festsetzen.

Eine Passage in der Begründung zum Begleitgesetz-Entwurf scheint Rücksicht darauf zu nehmen, daß aufwendige Überwachungsschnittstellen nicht überall angemessen oder verhältnismäßig sind: 'In bestimmten Fallkonstellationen ist es jedoch nicht angezeigt, von den Verpflichteten zu verlangen, zur Erfüllung der Verpflichtung technische Vorkehrungen zu treffen (zum Beispiel in Fällen bestimmter Nebenstellenanlagen, ... für das Angebot einer Übertragungsdienstleistung, wenn an beiden Enden des Übertragungswegs Netzknoten angeschaltet sind, deren Betreiber ihrerseits der Verpflichtung unterliegen, die Überwachung zu ermöglichen).'

Besonders bei kleinen oder spezialisierten Anbietern oder internen Netzen, die technisch auf große Diensteanbieter wie die Telekom AG zurückgreifen, ließe sich damit unnötiger Aufwand vermeiden. Eine Überwachung kann hier auch beim übergeordneten Anbieter ansetzen. Aus Gründen der Verhältnismäßigkeit sollte dies möglichst schon im (section) 88 TKG berücksichtigt werden. Denkbar erscheint auch eine entsprechende Änderung der FÜV, die ohnehin an das TKG anzupassen ist. Es würde sich anbieten, auf diesem Wege entsprechend deutliche Ausnahmeregelungen für bestimmte Anbieter zu schaffen.

Auch die Auskunft über Daten abgeschlossener Telekommunikationsvorgänge wird neu geregelt. Als Nachfolgevorschrift zu (section) 12 Fernmeldeanlagengesetz (FAG) sieht der Gesetzentwurf einen neuen (section) 99a StPO vor. (section) 12 FAG ist eine juristisch nicht unumstrittene Vorschrift: Sie ermöglicht es den Strafverfolgungsbehörden, ohne die hohen Eingriffsschwellen einer Überwachungsanordnung Informationen über abgeschlossene Telekommunikation zu erlangen. Darunter fallen alle Daten, die der Betreiber rechtmäßig erlangt und gespeichert hat.

Im Telefonnetz sind in aller Regel nur Verbindungsdaten verfügbar ('wer hat mit wem wann wie lange kommuniziert'), da die Anbieter hier grundsätzlich keine Speicherung des Kommunikationsinhalts vornehmen dürfen. Bei Mailboxen, wo regelmäßig Kommunikationsinhalte gespeichert vorliegen - etwa abrufbereite EMails -, kann nach dem derzeitigen Wortlaut von (section) 12 FAG bei weiter Auslegung sogar darauf zugegriffen werden.

Von dem neuen (section) 99a StPO sind wiederum alle 'geschäftsmäßigen Erbringer von Telekommunikationsdiensten' betroffen - wie bei der Auskunft über Bestandsdaten der Kunden (nach (section) 90 TKG) und der Anpassung der Überwachungsvorschriften. Anders als bei der vielfältig auslegungsfähigen Formulierung des (section) 12 FAG ist aber nach der von der Bundesregierung jetzt vorgeschlagenen Fassung der Nachfolgevorschrift in (section) 99a StPO klar, daß nur Verbindungsdaten ('die näheren Umstände der Telekommunikation') von der Auskunftspflicht erfaßt sind.

Der Bundesrat hat sich im Juli mit dem Entwurf des (zustimmungsbedürftigen) Begleitgesetzes beschäftigt und dabei die vorgesehene Änderung der Überwachungsvorschriften im Grundsatz gebilligt [#LIT6 [6]]. Der neu vorgesehene (section) 99a StPO schränkt aber nach Meinung des Bundesrates wegen seiner auf Verhältnismäßigkeitsgrundsätze abstellenden Formulierung die Auskunftsmöglichkeiten im Vergleich zur bisherigen Rechtslage zu sehr ein; daher spricht sich die Länderkammer für ein Beibehalten der alten Formulierung aus.

Brisante Ergänzungsvorschläge enthält die Stellungnahme in bezug auf Handys. Der Bundesrat zielt zum einen auf eine Gesetzesänderung, um zur Strafverfolgung vergleichsweise einfach Bewegungsprofile von Mobiltelefonen abfragen zu können. Derartige Profile sind wegen der Aufteilung der Mobilfunknetze in Funkzellen technisch schon dann möglich, wenn Handys 'aktiv gemeldet' sind - egal ob telefoniert wird oder nicht. Hierzu soll wiederum die StPO geändert werden: (section) 100c Abs. 1 Nr. 1b erlaubt bereits bei einer 'Straftat von erheblicher Bedeutung' bestimmte technische Maßnahmen. Die hohen Eingriffsschwellen der 'normalen' strafprozessualen Überwachung nach (section) 100a StPO müssen nicht beachtet werden.

Offensichtlich wird eine Ermittlung von Bewegungsdaten - gestützt auf (section) 100c StPO - von manchen Landesjustizverwaltungen jetzt schon praktiziert. Bei 'traditionellen' Überwachungen sind die Netzbetreiber derzeit nach der FÜV nur zur Weitergabe der Funkzellenangaben während eines Gesprächs verpflichtet, nicht aber zur generellen Lieferung aller Bewegungsdaten von aktiv gemeldeten Mobiltelefonen.

Der Bundesrat wünscht sich außerdem, unbekannte Handy-Rufnummern von Verdächtigen durch funktechnische Maßnahmen ermitteln zu können. Er verweist dazu auf Geräte, die abgestrahlte Funkwellen auffangen, so die netzinterne Rufnummer erlangen und gleichzeitig den Gesprächsinhalt mithören können ('Imsi-Catcher'). Damit könnten Fahnder vom Auto aus jeden Verdächtigen abhören, der in ihrer Nähe mit dem Handy telefoniert und unmittelbar eine dauerhafte Überwachung des Anschlusses veranlassen. (nl)

Literatur

[1] Die Woche im Bundestag 7/97, S. 8, Antwort der Bundesregierung auf eine Anfrage von Bündnis 90/Die Grünen (Bundestagsdrucksache 13/7341)

[2] Dirk Fox, Lauschordnung, Regierungen wehren sich gegen allzu private Kommunikation, c't 7/95, S. 72

[3] Entwurf für ein Begleitgesetz zum Telekommunikationsgesetz, Bundesrats-Drucksache 369/97 vom 23. 05. 1997 bzw. Bundestags-Drucksache 13/8016 vom 23.06.1997

[4] Ulrich Wuermeling, Stefan Felixberger, Fernmeldegeheimnis und Datenschutz im Telekommunikationsgesetz, Computer und Recht, c't 4/97, S. 230

[5] Friedhelm Hosenfeld, Next Generation, Internet-Protokoll Version 6, c't 11/96, S. 380

[6] Bundesrats-Drucksache 369/97 (Beschluß) vom 04. 07. 1997

[7] Tobias Strömer, Mit heißer Nadel, Neue Gesetze zur Telekommunikation, c't 10/96, S. 50

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In (section) 3 Nr. 16 TKG wird Telekommunikation als der 'technische Vorgang des Aussendens, Übermittelns und Empfangens von Nachrichten jeglicher Art in der Form von Zeichen, Sprache, Bildern oder Tönen mittels Telekommunikationsanlagen' definiert. Zwischen analoger oder digitaler Übermittlung oder nach Inhalten (Sprach- oder Datenübertragung) differenziert das Gesetz hier nicht. Die Begründung zum TKG unterstreicht, daß die Art der Nachrichten, ebenso wie die verwendeten technischen Systeme, unerheblich sei. Als Beispiele nennt sie die menschliche Sprache oder Rundfunkprogramme.

Das TKG spricht bei der Definition der 'Telekommunikation' nicht von - technisch zu verstehenden - Signalen, sondern von 'Nachrichten'; eine Begriffsdefinition fehlt aber. Im allgemeinen Sprachgebrauch ist eine Nachricht durch eine Übermittlung gekennzeichnet. Dies wird durch Definitionen der Informations- und Kommunikationstechnik gestützt: Nachrichten sind 'Zeichen oder kontinuierliche Funktionen, die zum Zweck der Weitergabe Information auf Grund bekannter oder unterstellter Abmachungen darstellen.' Die Weitergabe macht Informationen zu Nachrichten.

Somit gehört auch die Übertragung von Daten, wie sie bei jeder Vernetzung von Computern auf technischer Seite notwendigerweise vorliegt, im Sinne des TKG zur Telekommunikation. Diese ist damit weit auszulegen; auch wenn die Gesetzesbegründung zum TKG-Entwurf an einigen Stellen erkennen läßt, daß der Gesetzgeber vor allem traditionellen Sprachtelefondienst im Blick hatte.

Für das Internet ist besonders relevant, auf welcher technischen Datenübertragungsebene die Telekommunikation nach dem TKG stattfindet - wo also entsprechende Abhörschnittstellen bereitzustellen wären. 'Telekommunikation' wird nach der Vorstellung des TKG von 'Telekommunikationsanlagen' durch Signale übermittelt. Signale stellen im Sprachgebrauch von Informatik und Datenverarbeitung die physikalische Darstellung von Nachrichten beziehungsweise Daten dar. Das physikalische Übertragungsmedium bei der Datenübertragung (etwa Kupferkabel, Lichtwellenleiter, Funk) liegt nach dem OSI-Schichtenmodell noch unterhalb der Ebene 1 (Bitübertragungsschicht).

Eine 'Nachricht' bilden die übertragenen Signale dann, wenn ihnen Bedeutungsgehalt zukommt - ob dieser in menschlicher Sprache oder binären Daten liegt, ist unerheblich. Das Internet übermittelt Nachrichten in einzelne IP-Pakete eingebettet. Diese Pakete vom Ursprung zur Zieladresse zu befördern ist Aufgabe des Internet Protocols, das wesentliche Aufgaben der Vermittlungsschicht erfüllt (OSI Ebene 3). Auch das ist 'Telekommunikation' im Sinne des TKG.

Anders als im alten Fernmeldeanlagengesetz enthält das TKG eine Legaldefinition für 'Telekommunikationsanlagen': 'technische Einrichtungen oder Systeme, die als Nachrichten identifizierbare elektromagnetische oder optische Signale senden, übertragen, vermitteln, empfangen, steuern oder kontrollieren können' ((section) 3 Nr. 17 TKG). Für den Online-Bereich stellt sich die Frage, ob neben den traditionellen Anlagen in Telefonnetzen auch vernetzte Computersysteme (z. B. Router, Gateways und Server) Telekommunikationsanlagen darstellen. Nach dem TKG ist es bestimmend für eine Telekommunikationsanlage, beim Übertragungsvorgang von Signalen die entscheidende Rolle zu spielen. Das TKG erfaßt alle in diesem Zusammenhang möglichen Funktionen mit den Begriffen 'Senden, Übertragen, Vermitteln, Empfangen, Steuern oder Kontrollieren'.

Offensichtlich trifft das auf jeden PC in einem Netzwerk zu. Offen ist, ob es etwas ändert, daß er daneben zahlreiche andere Aufgaben ausführt (Textverarbeitung, CAD usw.). Gleiches gilt für die Server eines Datennetzes. Auch sie erfüllen neben der Übermittlung zahlreiche andere Funktionen. Denkbar wäre, die nicht telekommunikationsspezifischen Funktionen der Systeme auszugrenzen. Man könnte aber auch fordern, daß die Hauptfunktion eines Systems in der Übermittlungstätigkeit liegen müßte. (nl)

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