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Reformpaket

EU-Maßnahmen für ein vernetztes Europa

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Die EU-Kommission hat einen Verordnungsentwurf zur Umsetzung der Digitalen Agenda in Europa vorgelegt. Dem Anspruch, das Problem der Netzneutralität damit gelöst zu haben, wird Brüssel aber nicht gerecht.

Mit einem Bündel von „Maßnahmen zum europäischen Binnenmarkt für die elektronische Kommunikation und zur Verwirklichung des vernetzten Kontinents“ will Brüssel den Flickenteppich der unterschiedlichen Telecom-Regulierungen in 28 nationalen Märkten überwinden. Nach Darstellung der Kommission handelt es sich um die „ehrgeizigste Reform der Telekommunikationsmärkte seit der Liberalisierung vor über 20 Jahren“. Von der Frequenzpolitik über die Netzzusammenschaltung bis zum Roaming soll in zahlreichen Einzelregelungen der seit 2009 geltende Rechtsrahmen für die Telekommunikation (TK) durch eine EU-Verordnung ergänzt werden (siehe dazu auch den Kasten auf S. 28).

In dem Verordnungsvorschlag legt die Kommission auch ihre Vorstellungen zur Regelung der Netzneutralität dar. Es geht um das seit der Privatisierung der vormals staatlichen Telefongesellschaften anstehende Problem, inwieweit sich Zugangsnetzbetreiber als Makler zwischen den Endteilnehmern – auf der einen Seite die Inhalteanbieter, auf der anderen die Konsumenten – betätigen dürfen, oder ob sie sich auf die diskriminierungsfreie Bereitstellung von Netzzugang und Konnektivität zu anderen Netzen zu beschränken haben.

Spezialdienste

Die Antwort der EU-Kommission lautet „sowohl als auch“ und findet sich unter anderem im Abschnitt zu den Endnutzerrechten wieder. „Endnutzern steht es frei, über ihren Internetzugangsdienst Informationen und Inhalte abzurufen und zu verbreiten und Anwendungen und Dienste ihrer Wahl zu nutzen“, heißt es im Artikel 23 einerseits. Den „Internetzugangsdienst“ definiert der Verordnungsentwurf dabei als einen öffentlich zugänglichen elektronischen Kommunikationsdienst, „der unabhängig von der verwendeten Netztechnologie eine Anbindung an das Internet und somit Verbindungen zwischen nahezu allen an das Internet angebundenen Abschlusspunkten bietet“.

Hierfür untersagt er das Blockieren, Verlangsamen, Verschlechtern oder Diskriminieren bestimmter Inhalte oder Anwendungen innerhalb der jeweils vertraglich vereinbarten Datengeschwindigkeiten und Volumenobergrenzen. Ausnahmen hiervon sollen lediglich im Rahmen „angemessener Verkehrsmanagementmaßnahmen“ aufgrund rechtlicher Vorgaben, zum Schutz des Netzes, zur Spam-Bekämpfung sowie zur Bewältigung plötzlicher Staus zulässig sein.

Andererseits definiert der Verordnungsentwurf als Gegenwelt zur universalen Konnektivität des Internetzugangs „Spezialdienste“, die (wie etwa IPTV, VPNs oder das Kabelfernsehen) nur die Verbindung zu bestimmten Inhalten oder Endhosts herstellen. Hier können sich die Netzbetreiber als Makler und Vermarkter von Inhalten und Diensten betätigen. Artikel 23 hält ausdrücklich ihre Freiheit fest, mit Content Providern Vereinbarungen zur priorisierten Auslieferung von Inhalten „als Spezialdienste mit bestimmter Dienstqualität oder eigener Kapazität zu schließen“.

Antiparallel

Brüssel setzt also auf ein geregeltes Nebeneinander von Internetzugang und Spezialdiensten. Die Verordnung soll Endkunden die Wahlfreiheit sichern, auf welchem Weg sie gewünschte Inhaltsangebote beziehen. Und von den Betreibern verlangt Artikel 23, dass durch Specialised Services „die allgemeine Qualität von Internet-Zugangsdiensten nicht in wiederholter oder ständiger Weise beeinträchtigt“ wird. Was darunter konkret zu verstehen ist, bleibt offen; hierzu sollen die nationalen Regulierungsbehörden Mindestanforderungen erlassen können.

Die federführende Kommissarin ist der Ansicht, dass sie die Herausforderung gemeistert habe. „Wir haben heute keinen Schutz der Netzneutralität in Europa“, erklärt EU-Vizepräsidentin Neelie Kroes kategorisch – „dieser Vorschlag wird ihn sicherstellen.“ Das sehen indes nicht alle so. „Frau Kroes verspricht uns seit Jahren, die Netzneutralität auf europäischer Ebene zu verankern“, kritisiert beispielsweise Markus Beckedahl von Netzpolitik.org – aber was sie jetzt vorgelegt hat, entpuppt sich als „Mogelpackung“. Jérémie Zimmermann von der französischen Aktivistenorganisation „La Quadrature du Net“ bezeichnet die Verordnung gar als „so hilfreich wie ein Regenschirm im Hurrikan“.

Hebelwirkung

„Der Entwurf legalisiert Geschäftsmodelle, bei denen ausgewählte Medienangebote, die als Internet-Angebot mit der Konkurrenz gedrosselt würden, als Managed Service weiter unbegrenzten Zugang zur Öffentlichkeit haben“, meint Christoph Fiedler, Geschäftsführer Medienpolitik des Verbands Deutscher Zeitschriftenverleger (VDZ). Gezielt eingesetzte Dienstgüteangebote und Content Deals können für die marktbeherrschenden Netzbetreiber künftig also der Hebel sein, attraktive Inhalte aus dem allgemein zugänglichen Internet in eine eigene „Shopping Mall“ zu holen.

Mit dem Artikel 19 zur „Assured Service Quality“ bei der Netzzusammenschaltung will die Kommission zudem sämtliche Betreiber verpflichten, Qualitätsklassen für den Verkehrsaustausch in den Border Gateways einzuführen – selbst kleinere, die das möglicherweise gar nicht wollen. „Es mag ja sein“, fragt sich VDZ-Geschäftsführer Fiedler, „dass die Logik des freien Marktes zur netzübergreifenden Einführung von Qualitätsklassen führt, aber warum muss die Politik dann die Netzbetreiber dazu zwingen?“

Für die jetzt anstehende Reform hat Brüssel den Weg der EU-Verordnung gewählt, die nach der Verabschiedung durch Parlament und Rat unmittelbar geltendes Recht wird und – anders als noch das TK-Richtlinienpaket 2009 – keiner Umsetzung durch die nationalen Gesetzgeber mehr bedarf. Zunächst berät das EU-Parlament, doch viel Zeit bleibt in dieser Legislaturperiode nicht mehr: Die letzte Plenartagung ist für Mitte April 2014 angesetzt, im Mai stehen dann Europawahlen an. (pmz)

Der Maßnahmenkatalog der EU-Kommission

Netzbetreiber, die ihre Dienste in mehreren EU-Mitgliedsstaaten anbieten wollen, müssen dafür bislang die Genehmigung jedes einzelnen Landes einholen. Mit der Verordnung zur Umsetzung der Digitalen Agenda wird eine europaweite Genehmigung eingeführt, für die eine einzige Anmeldung in dem Mitgliedsland ausreicht, in dem der Anbieter seinen Hauptsitz hat.

Frequenzpolitik

Mit der Verordnung strebt Brüssel erweiterte Befugnisse zur Koordinierung der Frequenzpolitik der Mitgliedsländer an. Deren Frequenzhoheit soll zwar unangetastet bleiben, doch möchte die Kommission die Verfügbarkeit, den Zeitpunkt der Zuweisung sowie die Dauer der Nutzungsrechte von Frequenzen EU-weit synchronisieren können. Über Konsultationsverfahren will sie die Möglichkeit erhalten, im Vorfeld von Entscheidungen die Vorhaben der nationalstaatlichen Frequenzverwaltungen zu überprüfen. Ziele sind die Schaffung eines einheitlichen „europäischen Funkraums“ für mobile Breitbanddienste und Planungssicherheit für grenzüberschreitend operierende Betreiber.

Funk-LANs

Den Einsatz öffentlicher Funk-LANs – etwa WLANs in den lizenzfreien Bändern von 2,4 und 5 GHz – will die Kommission erleichtern. Wo es Beschränkungen für Endnutzer gibt, die die Quervernetzung von Access Points oder das Teilen mit anderen Nutzern verhindern, sollen diese aufgehoben werden. Behörden und Firmen sollen an selbst genutzte Funk-LANs öffentliche Hotspots anbinden können, ohne deshalb rechtlich als Provider elektronischer Kommunikationsdienste eingestuft zu werden. Darüber hinaus möchte die Kommission eine Allgemeinzulassung kleiner Access Points niedriger Leistung einführen, die ohne zusätzliche Genehmigungsverfahren im öffentlichen Raum eingesetzt werden können.

Virtueller Festnetzzugang

In einigen EU-Ländern gibt es Bestrebungen, im Festnetz eine „virtuelle Leitungsentbündelung“ in Gestalt eines Bitstromzugangs zum Endkunden einzuführen, damit alternative Netzbetreiber und Newcomer ohne eigene Teilnehmeranschlussleitungen (TALs) eine kostengünstigere Alternative zum Anmieten einzelner TALs bekommen. In Deutschland, Großbritannien und Österreich beispielsweise laufen entsprechende Arbeiten unter der Bezeichnung „Open Access“, „Active Line Access“ (ALA) oder „Virtual Unbundled Loop Access“ (VULA). Mit der Verordnung sollen die Regeln vereinheitlicht werden, wonach sich die Betreiber untereinander diesen Endkundenzugang auf Bitstromebene einräumen müssen – „European Virtual Broadband Access“ genannt. Die Kommissionsvorlage gibt dafür in einem Anhang Minimalanforderungen vor.

Assured Service Quality

Zur Einführung von Ende-zu-Ende-Dienstgütegarantien und -klassen werden Betreiber in Artikel 19 verpflichtet, anderen Betreibern bei der IP-Festnetzzusammenschaltung auf Anfrage „Assured Service Quality“-Produkte anzubieten. Verlangt werden mindestens drei Dienstgüteklassen für Sprach- und Videotelefonie, die Verteilung audiovisueller Inhalte sowie für datenkritische Anwendungen.

Roaming

Ein zentraler Punkt der Harmonisierung des TK-Binnenmarktes ist die Abschaffung der Roaming-Entgelte, sodass Handy-Telefonate im europäischen Ausland keine zusätzlichen Kosten mehr verursachen. Bis Juli 2016 sollen Mobilfunkanbieter schrittweise die Zuschläge für die Handy-Nutzung in Gastnetzen abbauen. Dabei setzt die Kommission auf eine Doppelstrategie: Entweder die Mobilnetzbetreiber bieten ihren Kunden EU-weit geltende Tarife an („Roaming zu Inlandspreisen“) und werden dafür aus der Roaming-Regulierung entlassen. Oder sie müssen in Kauf nehmen, dass die Kunden künftig bei Auslandsaufenthalten günstigere Kurzzeitverträge mit örtlichen Anbietern abschließen können, ohne dabei eine neue SIM-Karte erwerben zu müssen. Artikel 37 des EU-Verordnungsentwurfs bietet den Betreibern die Möglichkeit, in freiwilligen Rahmenvereinbarungen untereinander die Roamingkosten in den Handy-Verträgen zu internalisieren. Einige Verbände kritisieren jedoch, dass dadurch die Preise für inländische Telefonate und mobile Internetnutzung voraussichtlich steigen werden.

Verbraucherschutz

Mit einer Stärkung der Endnutzerrechte will die Kommission die recht unterschiedliche Ausgestaltung des Verbraucherschutzes im Telekommunikationssektor überwinden. Die Unterschiede würden die grenzüberschreitende Bereitstellung von Diensten behindern, sie seien teuer für die Betreiber und unbefriedigend für die Konsumenten, heißt es zur Begründung.

Verbraucher sollen einen Anspruch auf klar formulierte Verträge mit besser vergleichbaren Angaben haben und bekommen erweiterte Rechte bei Anbieter- und Vertragswechsel. Der Wechsel soll durch ein „providergeführtes Verfahren“ erleichtert werden, indem der Neuabschluss automatisch die Beendigung des Vertrages mit dem vorherigen Betreiber nach sich zieht.

Die Mindestvertragslaufzeit darf 24 Monate nicht mehr überschreiten und jeder Provider muss auch Verträge mit einer Höchstdauer von 12 Monaten anbieten. Stillschweigende Vertragsverlängerungen soll es nicht mehr geben und unbefristete Verträge können nach einem halben Jahr binnen Monatsfrist kostenfrei gekündigt werden. Die Endnutzer erhalten ein Kündigungsrecht, falls die zugesagten Internetgeschwindigkeiten nicht eingehalten werden, und können bei einem Providerwechsel verlangen, dass der alte Anbieter ihre E-Mails ein Jahr lang kostenlos an die neue Adresse weiterleitet.

Aufwertung des GEREK

Das Ziel einer europäischen Regulierungsbehörde zur Umsetzung ihrer Vorgaben hat die Kommission angesichts des Widerstands der Mitgliedsstaaten aufgeben müssen. Gestärkt werden soll aber die koordinierende Rolle des „Gremiums der nationalen Regulierungsbehörden für die elektronische Kommunikation“ (GEREK) – etwa durch die Bestellung eines hauptamtlichen Vorsitzenden, der jeweils für drei Jahre die Geschäfte führt. Bislang nimmt abwechselnd einer der Präsidenten der nationalen Regulierer die Aufgabe für ein Jahr wahr. Zudem will die Kommission ermächtigt werden, von den einzelstaatlichen Aufsichtsbehörden die Aufhebung von Maßnahmen gegen EU-weit operierende Netzbetreiber verlangen zu können, falls die Regulierungsauflagen zu Konflikten mit den Marktgegebenheiten in anderen Mitgliedsländern führen.


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