Überwachung ohne Transparenz fördert staatliche Willkür

Sicherheit ist kein in der Verfassung festgeschriebenes Grundrecht, sondern dient dazu, die Freiheit zu schützen. Deshalb brauchen wir eine kluge Rationalisierung der personenbezogenen Überwachung. Ein Essay von THILO WEICHERT

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  • Thilo Weichert

Wie kontrovers die Erforderlichkeit personenbezogener Überwachung gesehen wird, zeigt die aktuelle Diskussion um die Novellierung des Polizeirechts in Schleswig-Holstein. Es geht dabei um die Zulassung von geheimen Ermittlungsmethoden, vor allem in Privatwohnungen und bei der Telekommunikation, sowie um neue so genannte Jedermann-Kontrollbefugnisse – dazu gehören Rasterfahndung, Schleierfahndung, Videoüberwachung und Kfz-Kennzeichen- Scanning. Die Polizei soll mehr als bisher verdeckt ermitteln sowie Menschen kontrollieren dürfen, von denen keine erkennbare Gefahr ausgeht und die auch keiner Straftat verdächtig sind.

In der Diskussion versuchte der auch für Verfassungsfragen zuständige Innenminister Ralf Stegner gegen mich als Datenschützer mit dem Argument zu punkten, er müsse eben beide Seiten berücksichtigen: Sicherheit und Freiheit – ich dagegen könnte mich eindeutig und komfortabel auf die Freiheit kaprizieren. Nach einem ähnlichen Denkmuster kritisierte der Münchener Polizeipräsident Wilhelm Schmidbauer unsere Rechtsprechung, die leider „von lauter freiheitsliebenden Gutmenschen“ ausgehe: „Andersherum gesprochen: Die Verfassungsrichter haben Misstrauen in die Gesetzestreue der Polizei.“

Datenschützer und Bundesverfassungsgericht haben vieles gemein: Sie sind nicht blauäugig, sie sind an Recht und Gesetz, zuvorderst an die Verfassung gebunden. Dies sollte auch für Sicherheitsbehörden und die sie leitenden Innenminister gelten. Bei Letzteren drängen sich aber manchmal Zweifel auf. Unser Grundgesetz und die Gesetze gehen nicht von Gutmenschen aus, sondern von freien Menschen, die ihre Freiheiten missbrauchen können.

Um den Missbrauch festzustellen und zu ahnden, gibt es rechtliche Instrumente. Der Rechtsstaat hat hierfür Regeln, die Befugnisse geben und Grenzen setzen. Also: Überwachung ist in einer modernen, arbeitsteiligen Massengesellschaft zulässig und nötig. Es stellt sich nur die Frage: welche Überwachung und wieviel davon? Dabei geht es nicht um einen Widerspruch zwischen Freiheit und Sicherheit.

Weder im Grundgesetz noch in den sonstigen relevanten Verfassungen gibt es ein eigenes Grundrecht auf Sicherheit. Sicherheit hat nur eine dienende Funktion: die Freiheit zu schützen. Die Frage ist also: Wie viel Freiheit müssen wir aufgeben, um unsere Freiheiten zu schützen?

Zur Legitimation von Überwachung werden gern einfache Erklärungsmuster herangezogen. In der DDR war dies bis zu ihrem Ende der Kapitalismus, zuletzt ergänzt durch ein wenig Einsicht in individuelle Ursachen gesellschaftsschädigenden Verhaltens. Im Westen wurde nach 1945 differenzierter argumentiert: Bis in die 60er Jahre hinein ging die Hauptgefahr für Sicherheit und Freiheit von den Kommunisten aus, doch sah man schon immer auch innergesellschaftliche und individuelle Ursachen von Rechtsverletzungen. Später wurde die Bedrohung umdefiniert: Erst waren es die vermeintlich Linken, bald die (nationalen) Terroristen. Nach der Zerschlagung der RAF folgte die organisierte Kriminalität und manches andere Böse. Vom 11. September 2001 an wurde fast weltweit die Bekämpfung des internationalen Terrorismus zum Leitmotiv für staatliche Überwachung erklärt.

Hinter diesen nur beschränkt rationalen Fassaden finden sich zumeist nachvollziehbarere Motive: Auf die Bekämpfung von Straftaten, die Gefahrenabwehr, die Beschränkung des Zuzugs von so genannten Drittausländern oder die Sicherung der staatlichen Finanzen können wir nicht verzichten, wenn wir ein geordnetes gesellschaftliches Zusammenleben wollen. Dafür ist ein Mindestmaß an Überwachung nötig. Dies gilt auch für die gerechte Verteilung von sozialen und sonstigen staatlichen Leistungen und für eine gerechte Steuererhebung.

Die Überhöhung von Steuerfahndung, Strafverfolgung und Polizeiarbeit als Terrorismusbekämpfung ist aber wenig hilfreich. Es sei denn, sie dient zur Begründung übermäßiger Überwachung. Vorsicht ist auch angeraten bei anderen nebelhaften Bedrohungen, in denen ein realer Kern stecken mag, etwa durch Kinderschänder, Menschenhändler, Computerverbrecher oder ausländische Räuberbanden. Wie viel Überwachung ist also angemessen?

Die Antwort hierauf geben uns immer wieder die Hohen Priester unseres Grundgesetzes vom Bundesverfassungsgericht. Unsere Verfassung kennt nicht den Schutzstaat, sondern die freiheitlich-demokratische Ordnung. Eingriffe in Grundrechte sind nur zulässig, so weit diese zum Schutz anderer Verfassungswerte erforderlich und verhältnismäßig sind. In seinem legendären Volkszählungsurteil von 1983 finden wir alle wesentlichen Grunderwägungen und Instrumente: Gesetzesvorbehalt und Zweckbindung der Überwachung, der Grundsatz der Datenerhebung beim Betroffenen, das Erfordernis der Transparenz für den Betroffenen, dessen Rechte auf Auskunft, Korrektur und Mitbestimmung, die Erfordernis ergänzender technisch-organisatorischer Vorkehrungen.

Später statuierte das Gericht die Grundrechtsbindung auch bei privater Überwachung und im Urteil zum „Großen Lauschangriff“ von 2004 den Schutz vor Kernbereichsverletzungen. Das bedeutet: ein Verbot staatlicher Überwachung in einer Zone des Höchstpersönlichen. Dankbar zitieren Datenschützer das höchste Gericht, dringen sie doch mit ihrer eigenen Autorität und ihren Argumenten nicht weit genug durch.

Dabei entsteht allerdings der falsche Eindruck, die vom Bundesverfassungsgericht gesetzten äußersten Grenzen stimmten mit dem überein, was an Überwachung auch tatsächlich erforderlich ist. Das Bundesverfassungsgericht hat nur eine Verwerfungskompetenz – unter der Grenze des verfassungsrechtlich Zulässigen gibt es große Gestaltungsspielräume für die Politik. Nicht alles, was zulässig ist, ist auch wirklich nötig.

Über das Erforderliche gibt es Streit in unserer Demokratie. Dies ist gut so. Nicht immer gewinnt so das schnellste oder augenfälligste Argument, sondern manchmal das bedächtige und hintergründige. Stammtische und manche Politiker wollen uns lehren, dass mehr Überwachung mehr Sicherheit bedeute. Das Gegenteil ist oft der Fall: Überwachung ist nicht selten mit informationeller und damit gesellschaftlicher Ausgrenzung verbunden. Diese führt zu Aggression, Angst oder Rückzug und Isolation – Effekte, die große Sicherheitsrisiken darstellen, wie sich augenscheinlich in der Überwachung der Moslems nach dem 11. September 2001 erwies.

Das Bundesverfassungsgericht beschreibt außerdem, dass ein Übermaß an Überwachung die Demokratie beschädigt. Sie „würde nicht nur die individuellen Entwicklungschancen des Einzelnen beeinträchtigen, sondern auch das Gemeinwohl, weil Selbstbestimmung eine elementare Funktionsbedingung eines auf Handlungs- und Mitwirkungsfähigkeit seiner Bürger begründeten freiheitlichen demokratischen Gemeinwesens ist“.

Datenschützer favorisieren Datensparsamkeit und Datenvermeidung: Datenschutz ist nicht nötig, wenn personenbezogene Daten erst gar nicht anfallen. Man könnte auch von Überwachungsvermeidung sprechen. Dafür bedarf es des ungetrübten Blicks auf unsere Gesellschaft.

Einige Beispiele: Statt bei der Autobahnnutzung sämtliche Kraftfahrzeuge per Video-, GSM-, GPS- und Infrarot-Überwachung zu kontrollieren, um Nutzungsgebühren zu erheben, könnte man zur verursachergerechten Kostenerstattung auch einfach den Benzinpreis erhöhen. Statt Kapitalerträge mit hohem Überwachungsaufwand bei den Bürgerinnen und Bürgern zu erheben, könnte man diese wie zum Beispiel in Österreich überwachungsminimiert bei den Banken und Finanzdienstleistern abschöpfen.

Um die Sicherheit der Fußball-WM 2006 zu gewährleisten, glaubten DFB und Politik, sämtliche Zuschauer und erst recht alle Helfer durch Polizei und Geheimdienste datenmäßig durchchecken zu müssen. Eine unauffällige, aber erkennbare Präsenz von Sicherheitspersonal mit anonymen Sicherheitskontrollen etwa an den Stadioneingängen – ohne gewaltige Datenabgleiche – hätte wohl mehr Sicherheit gebracht.

Überwachungsvermeidung, also die kluge, kreative und einfache Lösung, hat einen Feind: die technische Entwicklung. Je billiger, leistungsfähiger und raffinierter Überwachungstechnik wird, desto schwieriger haben es technik- und damit überwachungsferne Problemlösungen. Die Alternative zur Handy-GPS-Überwachung der eigenen Kinder oder zur Videoüberwachung der Betreuung im Kindergarten ist es, die Kinder so zu erziehen und den Kontakt mit den Betreuenden so zu pflegen, dass es dank Vertrauen keiner Kontrolle bedarf. Soziale technische Kontrolle hingegen institutionalisiert Misstrauen, und dieses Misstrauen ist Gift für eine soziale und solidarische Gesellschaft. Die Überwachungstechnik will verkauft sein, denn die Überwachungsindustrie will Geld verdienen. Ihr Einsatz ist aber oft nicht im wohl verstandenen gesellschaftlichen Interesse.

Wir brauchen deshalb eine Rationalisierung der Überwachung. Den Wünschen der Sicherheitsbehörden soll Gehör geschenkt werden. Doch bedarf es der kritischen Distanz zu den Überwachungsexperten. Überwacher sind zumeist davon überzeugt, sich selbst unter Kontrolle zu haben und daher nicht überwacht werden zu müssen. Dies ist ein gewaltiger und gefährlicher Irrtum. Sich selbst misstraut jeder am wenigsten, so sind die eingangs Zitierten – Innenminister und Polizeipräsident – zu verstehen. So legitim und zulässig deren Überzeugung ist, wird sie deshalb nicht richtig. Rationalität bedeutet unabhängige Evaluation. Es ist völlig unverständlich, weshalb zum Beispiel die Sicherheitsbehörden sich hiervor derart scheuen. Durch eine Evaluation wären sie unter Umständen in der Lage, (noch) besser zu werden bei der Erfüllung ihrer Aufgaben.

Ein Problem jeder Evaluation ist – ganz gleich, von wem durchgeführt – die Gewichtung der Fakten. Dies beginnt bei den harten Fakten, die etwa in einer Kriminalstatistik oder in einem Wirtschaftsplan enthalten sind. Neben den objektiven haben wir die weichen Faktoren, die zueinander ins Verhältnis gesetzt werden müssen: Wie lässt sich Freiheit messen, wie Persönlichkeit oder Individualität? Versuche, Gefühle und Einstellungen zu messen, sind erst recht ein gewagtes Unterfangen, bei dem die Voreingenommenheit des Befragers auf das Befragungsergebnis durchschlägt. Gerade mit der „gefühlten Sicherheit“ wird die Notwendigkeit von immer mehr Überwachung begründet. Trotz dieser Schwierigkeiten führt an Evaluation kein Weg vorbei. Deren Objektivität lässt sich durch den offenen gesellschaftlichen Diskurs optimieren.

Generell muss gelten: Wir haben das Recht, vom Staat und von der Wirtschaft in Ruhe gelassen zu werden. Dies gilt erst dann nicht mehr, wenn eine konkrete Gefahr abgewehrt, eine konkrete Straftat aufgeklärt werden muss. Der Staat ist verpflichtet, seinen Bürgern zu glauben, wenn sie einen Sozialantrag stellen oder eine Steuererklärung ausfüllen und hierfür selbst die Belege vorlegen. Nur wenn begründete Zweifel bestehen, dann darf und dann muss der Staat recherchieren und eventuell auch Daten von Dritten abgleichen.

Dabei sollte – zwecks Wahrung des Vertrauens der Bürgerinnen und Bürger zu ihren staatlichen Organen – immer der Grundsatz des offenen Visiers gelten: Vor Dritten muss grundsätzlich erst der Betroffene selbst befragt werden. Und wenn schon Überwachung, dann bitte so, dass das Überwachen selbst von den Überwachten überwacht werden kann. Informationsfreiheit ist daher die dringend gebotene Ergänzung informationeller Selbstbestimmung.

Überwachung ohne Transparenz fördert staatliche Willkür und beeinträchtigt das Sicherheitsgefühl der Menschen. Es sollte sich nicht der Eindruck verfestigen, wir wären gefangen im überwachungsbringenden technischen Fortschritt. Technik hat im gleichen Maße, wie ihm ein Überwachungspotenzial innewohnt, ein Selbstschutzpotenzial. Wir Datenschützer scheinen uns in ewigen Abwehrschlachten zu verzehren. Diese defensive Haltung ist nicht zwingend. Auf die Frage „Wo bleibt das Positive?“ gibt es viele Antworten. Die überwachungs- und gewaltfreie Gesellschaft ist zweifellos eine Utopie. Es ist aber eine dauernde lohnende Aufgabe, sie im Kleinen und im Großen anzustreben.

Dr. Thilo Weichert ist Landesbeauftragter für Datenschutz Schleswig-Holstein und damit zugleich Leiter des Unabhängigen Landeszentrums für Datenschutz in Kiel (nbo)