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FCC gegen Zwei-Klassen-Internet: Die Drei Gebote der Netzneutralität

Keine Websperren, kein Throttling, keine bezahlte Priorisierung. Zu diesen drei Geboten der FCC kommt eine allgemeine Verhaltensregel und eine Latte neuer Regulierungsthemen.

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FCC: Die Drei Gebote der Netzneutralität

Die zweite Verordnung zur Netzneutralität ist ein historischer Schritt. Doch der Kampf ist noch lange nicht entschieden.

(Bild: dpa, Boris Roessler)

Am Donnerstag hat die FCC ihre neue Open-Internet-Verordnung beschlossen. Sie behandelt weit mehr als das Kernthema Netzneutralität. Im Zentrum stehen drei fundamentale Verbote für im Einzelhandel (Retail) angebotene Breitband-Internetzugänge:

  • Keine Websperren für rechtmäßige Inhalte, Anwendungen, Dienste oder unschädliche Geräte.
  • Keine Tempobremsen (Throttling) für "legalen Internetverkehr" auf Basis von rechtmäßigen Inhalten, Anwendungen, Diensten oder unschädlicher Geräte.
  • Keine Bevorzugung legalen Internetverkehrs gegenüber anderem legalen Internetverkehr im Austausch gegen Zuwendungen jeglicher Art. Auch eigene Inhalte und Dienste dürfen die Breitbandanbieter nicht bevorzugen.

FCC_Chairman Tom Wheeler auf der CES: "No blocking, no throttling, no paid prioritization."

(Bild: Daniel AJ Sokolov)

Illegales und Schädliches darf also gesperrt oder gebremst werden. Und Bevorzugungen sind nicht gänzlich ausgeschlossen. So fällt beispielsweise das so genannte Zero Rating nicht unter die Verbote. Zero Rating gibt es beispielsweise bei Mobilfunk-Anbietern, die bei bestimmten Musikstreaming-Abos den entsprechenden Datenverbrauch nicht verrechnen.

Anbieter mit weniger als 100.000 Kunden sind für eine noch unbestimmte Übergangszeit von den drei Verboten ausgenommen. Für Verbindungen zwischen Netzbetreibern sowie für Großkunden-Internetleitungen gelten sie dauerhaft nicht.

Über die drei Gebote hinaus gibt es eine allgemeine Verhaltensregel: Breitband-ISP sind "unvernünftige" (unreasonable) Eingriffe oder Benachteiligungen untersagt, und zwar in die Auswahl, den Zugriff und die Nutzung legaler Inhalte, Anwendungen, Dienste oder Geräte durch Verbraucher. Auch andere Netzbetreiber (edge provider) sind geschützt: Die Breitband-ISPs dürfen legale Angebote von Inhalten, Anwendungen, Diensten und Geräten anderer Provider nicht in unvernünftiger Weise benachteiligen oder in diese eingreifen.

Der Begriff des "just and reasonable" (etwa: gerecht und vernünftig) ist ein im US-Recht geläufiger Maßstab. Die exakte Bedeutung lässt sich nur im Einzelfall ermitteln. Mit der Anwendung dieses Maßstabs hat sich die FCC also sehr viel Spielraum gewährt. Sie hofft, damit auch auf zukünftige, heute nicht vorhersehbare Entwicklungen technischer oder produktgestaltender Natur reagieren zu können, ohne ihre Verordnung laufend novellieren zu müssen.

Die öffentliche Sitzung der FCC vom Donnerstag, gefolgt von mehreren Pressekonferenzen, dauerte mehr als vier Stunden.

Auf der Ebene der allgemeinen Verhaltensregel könnte die FCC auch Zusammenschaltungen zwischen Netzbetreibern oder das Zero Rating untersuchen. Hochrangige FCC-Beamte haben ausdrücklich offen gelassen, wie so ein Beschwerdeverfahren ausgehen würde.

Auch ISP-Dienste, die nicht über das Internet laufen, können über den Hebel des "just and reasonable" unter die Kontrolle der FCC gelangen. Das betrifft zum Beispiel VoIP-Telefonanschlüsse von Kabelnetzbetreibern oder netzinterne Videostreaming-Angebote.

Bisher waren Internetanbieter von der Regulierung weitgehend ausgenommen. Die FCC hatte von der so genannten Forbearance Gebrauch gemacht. Die Behörde hatte also bewusst und öffentlich angekündigt, die Anwendung bestimmter Gesetzesabschnitte zu unterlassen. Dieses Recht hat die FCC.

Netzneutralität

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Der 2010 unternommene Ansatz zur Einführung von Bestimmungen zur Netzneutralität war von einem Gericht großteils aufgehoben worden. Denn die notwendige gesetzliche Grundlage war von der Forbearance erfasst und damit nicht anwendbar. Nun hat die FCC diese Forbearance teilweise aufgehoben, um die Verordnung korrekt erlassen zu können. Der neue FCC-Chef hat die Gelegenheit genutzt, die Verordnung zu erweitern.

Hunderte Paragraphen wird sie aber auch in Zukunft nicht auf ISPs anwenden. In diesen Bereich fällt unter anderem die Preisregulierung und die Vorabgenehmigung von Investitionen. Hier haben die ISP also weiterhin freie Hand.

Auch von den Beiträgen zum Universaldienstfonds sind die ISP weiterhin befreit. Neu ist aber, dass sie Subventionen aus diesem Topf beantragen können. Dazu kommt die mögliche Regulierung von Zusammenschaltungen sowie der Nutzung fremder Infrastruktur wie Masten und Kabelschächten. Beispielsweise möchte Google für Google Fiber die Masten anderer Netzbetreiber mitbenutzen. Über die dafür anfallenden Mieten könnte in Zukunft die FCC entscheiden.

Die FCC ist nun auch Anlaufstelle für Verbraucherbeschwerden, den Schutz ihrer Privatsphäre sowie anderer Probleme mit ihrem Breitband-ISP betreffend. Auch die speziellen Anliegen von Menschen mit Behinderungen in Zusammenhang mit der Internetnutzung sind zukünftig ein Betätigungsfeld der FCC. Diese Themen waren bisher eine Domäne der Federal Trade Commission (FTC).

Zusätzlich hat die FCC auch die Mobilfunk-Anbieter mit einbezogen. Denn ihre Bedeutung für Internetzugang hat in den vergangenen fünf Jahren deutlich zugenommen. Es ist allerdings umstritten, ob die FCC zu diesem Schritt berechtigt ist.

Schließlich verschärft die neue Verordnung die Transparenzbestimmungen der alten Open Internet Order aus 2010. Deren Bestimmungen, wonach ISP bestimmte Daten und Fakten über ihre Angebote standardisiert offenlegen müssen, hatte das Gericht nämlich in Kraft belassen.

Jetzt justiert die FCC nach. Beispielsweise wird klargestellt, dass Informationen über Preise auch Nebenkosten wie etwa die Modemmiete berücksichtigen müssen; und verpflichtende Angaben über die Leistungsdaten haben auch den Packetdrop zu verraten. Anbieter mit weniger als 100.000 Kunden werden bis auf Weiteres von den Transparenzverpflichtungen befreit.

Die beiden republikanischen FCC-Mitglieder auf der International CES 2015 in Las Vegas. Links Ajit Pai, rechts Michael O'Rielly.

Aufgrund einer Eingabe Googles ist ein ganzes Kapitel erst 36 Stunden vor Beschlussfassung aus der Verordnung gestrichen worden. Laut dem republikanischen Kommissionsmitglied Ajit Pai hat es sich dabei um Regeln für einen Dienst gehandelt, der derzeit am Markt nicht angeboten wird. Die Streichung habe einen Ansatzpunkt für die juristische Anfechtung der Verordnung entfernt. Mehr verriet Pai nicht.

Auch nach der Beschlussfassung können noch kleinere Änderungen vorgenommen werden. Gegen den Protest Pais hat die FCC ihren Beamten die Vollmacht für entsprechende redaktionelle Aufgaben übertragen. Solche Genehmigungen erteilt die Behörde häufig.

Googles Eingabe war übrigens keine Verletzung der Verfahrensvorschriften. Im Gegenteil hatten sich an der öffentlichen Konsultation der FCC viele Unternehmen und mehr als vier Millionen US-Bürger beteiligt. FCC-Vorsitzender Tom Wheeler bedankte sich bei ihnen. Ihre Mitarbeit habe die Verordnung verbessert. Das große öffentliche Interesse unterstreiche die Bedeutung eines offenen Internet, sagte Wheeler. (ds)