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Mehr Transparenz und Offenheit für Ko-Regulierung von Medien gefordert

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EU-Richtlinien zur Regulierung und Aufsicht bei den Medien lassen sich auch durch ko-regulative Systeme in den Mitgliedsstaaten umsetzen, also durch eine gemeinsame Aufsicht durch staatliche Behörden und nicht-staatliche Institutionen. Das ist das Ergebnis einer Studie (PDF-Datei) zur Ko-Regulierung im Mediensektor unter Federführung Hamburger Hans-Bredow-Instituts für Medienforschung und des Saarbrücker Instituts für Europäisches Medienrecht. Erste Ansätze zu einer Koregelurierung sieht in Deutschland beispielsweise das seit April 2003 gültige Jugendschutzrecht vor (Jugendmedienschutzstaatsvertrag   (JMStV) der Länder und Jugendschutzgesetz   (JuSCHG) des Bundes): Beispielsweise erhalten Branchenorganisationen wie die Freiwillige Selbstkontrolle Multimedia (FSM) oder die Freiwillige Selbstkontrolle Fernsehen (FSF) die Zulassung durch die nach dem Jugendmedienschutzstaatsvertrag zuständige Kommission für Jugendmedienschutz (KJM), die ihre Arbeit auch überwacht.

Die Forscher haben für ihre Studie nun europaweit 70 Einzelbeispiele im Jugendmedienschutz und der Werbeaufsicht angesehen, in denen der Staat einen Teil seiner Aufgaben bei der Formulierung von Regeln, ihrer Durchsetzung und der Verfolgung von Missbrauch abgibt. Der Trend, den Privatsektor mit ins Regierungsboot zu holen, resultiere dabei nicht zuletzt daher, dass die Aufsichtsaufgaben immer komplexer werden und der Staat auf das Know-how der jeweiligen Branche ohnehin angewiesen ist. Den sich beschleunigenden Innovationszyklen könne ein staatlicher Regulierer inzwischen kaum noch folgen, klassische und damit national ausgerichtete Regulierung tue sich auch mit der Globalisierung schwer. "Ko-Regulierung wird daher allgemein als Möglichkeit gesehen, besser zu regulieren und dabei sowohl dem Risiko eines Versagens traditioneller Regulierungskonzepte zu begegnen als auch, wo möglich, einen Teil der Verantwortung an die Gesellschaft selbst zurückzugeben", heißt es in der Studie.

Die genauer betrachteten Systeme variieren dabei enorm, obwohl reine Selbstregulierungsansätze und Varianten, in denen die Privaten nur als Berater fungierten, ausgeschlossen wurden. In Italien sichert sich der Staat seinen Einfluss im Bereich Jugendschutz im Internet und bei den Mobilfunkdiensten dadurch, dass er die jeweiligen Mitglieder der nicht-staatlichen Organisationen per Ministerdekret ernennt und selbst dorthin Vertreter entsendet. Die von den Organisationen verfassten Regeln wurden ebenfalls vom Ministerium für Kommunikation angenommen. Sanktionsmöglichkeiten gibt es für die beiden Organisationen aber kaum. In Großbritannien kann das Independent Committee for the Supervision of Standards of the Telephone Information Services (ICSTIS) selbst Geldstrafen gegen Mobilbetreiber verhängen, die sich nicht nach den ICSTIS-Regeln richten. Auch die niederländische NICAM (Nederlands Instituut voor de Classificatie van Audiovisual Media), die ihre Mitglieder für die Einhaltung der Jugendschutzregeln im Rundfunk, in Filmen, DVDs, Videospielen und bei Mobilfunkangeboten schult und beaufsichtigt, kann Geldstrafen von bis zu 135.000 Euro verhängen. Die staatliche Aufsicht, die die NICAM übrigens zu 78 Prozent finanziert, kümmert sich dagegen nur um illegale Angebote, harte Pornographie und beaufsichtigt außerdem allgemein die Nicht-NICAM-Mitglieder. Das niederländische System erhielt gute Noten von den Forschern, ebenso die britische Werbeaufsicht.

"Auch der Jugendschutz im Rundfunk in Deutschland hat gut abgeschnitten", sagt der Projektleiter der Studie, Wolfgang Schultz vom Bredow-Institut. "Eine Evaluierung für den Bereich Internet ist aber noch kaum möglich", meint Schultz, "da die FSM ja erst vor kurzem anerkannt wurde." Irritationen in der Wirtschaft habe es, so Schultz, freilich gegeben, dass im ersten Schwung der von der KJM jetzt angestoßenen Verfahren auch FSM-Mitglieder betroffen waren. Der Anreiz zur Teilnahme an der FSM sei ja gerade, dass diese Anbieter vor Verfahren durch die dann zuständigen Landesmedienanstalten geschützt seien.

Auch andere Kritik müssen sich die deutschen Jugendmedienschützer anhören. Die Kommunikation zwischen staatlicher Seite, der KJM und den nicht-staatlichen Institutionen lasse ebenso wie die Transparenz der Entscheidungsprozesse zu wünschen übrig, heißt es in der Studie. Laut Schultz kann sich die Komplexität der Ko-Regulierung hier nachteilig auswirken. "Das sind unübersichtlichere Abläufe als bei der klassischen staatlichen Regulierung, wo einer drauf schaut und dann entscheidet. Da kann es passieren, dass die Akteure das unter sich aushandeln und die anderen nicht ausreichend informieren." Wenn man Ko-Regulierung für die Umsetzung von Richtlinien nutzen wolle, müssten daher bestimmte Transparenzpflichten verbindlich sein.

"Aus unserer Sicht spricht aber nichts dagegen, dass die Kommission Ko-Regulierung künftig für die Umsetzung von EU-Richtlinien ermöglicht, wie sie das beim Entwurf für die neue Fernsehrichtlinie auch bereits vorgesehen hat", betont Schultz. Gänzlich auf Selbstregulierung zu setzten würde dagegen der Rechtssprechung des Europäischen Gerichtshofes widersprechen. Denn der hält zumindest vorerst einen kompletten Verzicht auf staatliche Regulierung bei der Umsetzung von EU-Recht für nicht möglich. Das dürfte auch der Grund sein, warum im Entwurf für die reformierte Fernsehrichtlinie   (PDF-Datei) aus der zunächst vorgesehenen Selbstregulierung am Ende doch wieder Ko-Regulierung wurde – obwohl, wie auch die Forscher betonen, Selbstregulierung mindestens ebenso effizient sein kann, will man die Verantwortung doch nicht ganz abgeben. (Monika Ermert) / (anw)