Angela Merkel als Geschäftsführerin

Bild: Deutscher Bundestag/Achim Melde

Was darf die geschäftsführende Bundesregierung - und was nicht?

Die Verhandlungen über eine Jamaika-Koalition sind - vorläufig? - abgebrochen worden. Neuwahlen sind eine Option. Aber der Weg dahin ist lang und steinig. Das Grundgesetz sieht einen komplizierten Prozess vor, bis Neuwahlen ausgeschrieben werden können. Das hat eine verfassungsrechtliche Konsequenz - und politische Folgen.

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Deutschland hat zurzeit eine geschäftsführende Bundesregierung. Angela Merkel ist nicht Bundeskanzlerin, sondern geschäftsführende Bundeskanzlerin. Was bedeutet das? Und ist das überhaupt demokratisch?

Alle Staatsgewalt geht vom Volk aus. Das ist der Kern der demokratischen Idee. Kanzler oder Kanzlerin kann deshalb nur werden, wer die Mehrheit der Bundestagsabgeordneten hinter sich hat. Denn die sind vom Volk gewählt worden. Wenn ein neu gewählter Bundestag zusammentritt, endet die Amtszeit eines bisherigen Bundeskanzlers automatisch. Das ist demokratisch konsequent: Die alte Regierung ist nicht vom neuen Bundestag gewählt und legitimiert. Koalitionsverhandlungen über eine Regierungsbildung sind in der Regel schwierig und langwierig. Ein neu gewählter Bundestag schafft es normalerweise nicht, gleich in seiner konstituierenden Sitzung einen neuen Kanzler zu wählen. Um die Übergangszeit bis dahin zu überbrücken, amtiert die alte Bundesregierung auf Bitte des Bundespräsidenten weiter - als geschäftsführende Bundesregierung. So lange, bis der neue Bundestag einen neuen Bundeskanzler oder eine neue Bundeskanzlerin wählt.

Welche Kompetenzen und welche Macht hat eine Bundesregierung, die nur geschäftsführend im Amt ist? Eine ausdrückliche Antwort auf diese Frage gibt das Grundgesetz nicht. Es differenziert nicht zwischen Bundeskanzler und geschäftsführendem Bundeskanzler. Daraus lässt sich schließen: Eine geschäftsführende Bundesregierung hat grundsätzlich dieselben Aufgaben und Kompetenzen wie eine "ordentliche "Bundesregierung. Das ist auch ein weitgehender Konsens in der rechtswissenschaftlichen Diskussion.

Wie lange kann eine geschäftsführende Regierung amtieren? Auch hier gibt die Verfassung keine direkte und ausdrückliche Antwort. Die herrschende Meinung unter Rechtswissenschaftlern ist deshalb: Letztlich kann eine geschäftsführende Kanzlerin zeitlich unbegrenzt amtieren. Das Bundesverfassungsgericht hat sich mit dieser Frage noch nicht befasst. Es gab noch keinen Anlass dazu. Eine geschäftsführende Regierung ohne Grenzen - ist das wirklich die Auffassung des Grundgesetzes? Große Zweifel sind erlaubt.

Unter Demokratiegesichtspunkten ist eine geschäftsführende Bundesregierung nicht mehr als eine Notlösung. Sie widerspricht dem Grundsatz der Volkssouveränität: Die Bürger müssen alle staatlichen Institutionen demokratisch legitimieren. Das Volk hat bereits einen neuen Bundestag gewählt. Die Regierung wird aber noch vom alten, abgewählten Bundestag gestützt. Oder konkret: Seit dem 24. September 2017 ist die große Koalition abgewählt. Praktisch ist sie aber noch im Amt, wenn auch nur geschäftsführend.

Etwas zugespitzt könnte man sagen: Eine Regierung, die geschäftsführend im Amt ist, ignoriert die aktuelle Entscheidung des Wählers. Um Chaos zu vermeiden und Stabilität zu gewährleisten, ist das für eine Übergangszeit erlaubt. Aber - als Widerspruch zum Demokratieprinzip - nur sehr begrenzt. Und zwar inhaltlich und zeitlich begrenzt. Alles andere wäre undemokratisch und fördert Demokratieverdrossenheit. Wie soll man den Wählerinnen und Wählern erklären, dass die alte Regierung weiter regiert, obwohl eine neue Bundestagswahl stattgefunden hat?

Wo liegen die Grenzen, die eine geschäftsführende Bundesregierung einhalten muss? Das lässt sich naturgemäß nicht mit mathematischer Genauigkeit festlegen. Politik, Verfassung und Recht sind dafür zu komplex. Aber einige Eckpunkte lassen sich bestimmen.

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Tief greifende Entscheidungen, die eine neue Bundesregierung langfristig binden, wird eine geschäftsführende Bundesregierung nicht treffen dürfen. Konkret: Geschäftsführende Minister dürfen Subventionen auszahlen, zu denen sie ohnehin rechtlich verpflichtet sind. Sie dürfen aber keine politischen Richtungsentscheidungen fällen. Als Beispiel: Einen Ausstieg aus der Kohle dürfte eine geschäftsführende Regierung sicher nicht beschließen. Das gilt natürlich nicht nur für die nationale, sondern auch für die europäische und internationale Ebene. Hier liegt das tiefe Dilemma einer geschäftsführenden Regierung: Aus verfassungsrechtlichen Gründen darf sie wichtige Entscheidungen nicht treffen; politisch sind solche Entscheidungen aber drängend.

Eine geschäftsführende Regierung ohne zeitliche Grenze wäre ein Widerspruch zum demokratischen Geist des Grundgesetzes. Deshalb kann Angela Merkel als geschäftsführende Bundeskanzlerin nur noch eine begrenzte Zeit regieren. Anders als manchmal in der öffentlichen Diskussion suggeriert wird, gibt es durchaus Zeitdruck bei Sondierungsgesprächen und Koalitionsverhandlungen. Wo genau die zeitliche Grenze liegt, ist schwer zu sagen. Zwei Monate sind sicher kein Problem. Ein halbes Jahr wäre aber zu viel. Immerhin wären das schon über 12,5 % der gesamten Legislaturperiode.

Im Augenblick schlägt die Stunde des Bundespräsidenten. Er versucht, die führenden Akteure an ihre Verantwortung zu erinnern, damit doch noch eine Koalition zustande kommt. Wenn er damit scheitert, führt kein Weg an Neuwahlen vorbei.

Der Weg dahin ist in Art. 63 des Grundgesetzes festgelegt. Das Problem dabei: Neuwahlen kann der Bundespräsident erst dann ausrufen, wenn in insgesamt drei Wahlgängen niemand die Mehrheit der Abgeordneten als Kanzler oder Kanzlerin erhalten hat. Das wäre ein sehr schmerzhaftes Procedere. Wer kann sich etwa Angela Merkel vorstellen, die sich als Kandidatin drei erfolglosen Wahlgängen stellt und dann in den Wahlkampf für Neuwahlen zieht?

Einen einfacheren Weg bietet Art. 68 der Verfassung. Ein Bundeskanzler kann die Vertrauensfrage stellen. Wenn er damit scheitert, kann der Bundespräsident den Bundestag kurzerhand auflösen.

In der Rechtswissenschaft wird kontrovers diskutiert, ob auch einem bloß geschäftsführenden Bundeskanzler dieses Recht zusteht. Warum denn nicht? Der Wortlaut der Norm steht dem nicht entgegen. Und ein nur geschäftsführender Kanzler, der sich nicht auf die Parlamentsmehrheit stützt, ist ganz besonders auf das Vertrauen des Parlaments angewiesen. Schon aus demokratischen Gründen muss er die Möglichkeit haben, sein Handeln durch die Vertrauensfrage legitimieren zu können.

Wie auch immer: Unter Demokratieaspekten darf die geschäftsführende Bundeskanzlerin Angela Merkel nicht mehr zu lange amtieren. Das wäre verfassungsrechtlich problematisch. Und es würde zu mehr Demokratieverdrossenheit führen. Denn was sollen Wahlen, wenn eine abgewählte Regierung einfach als geschäftsführende Regierung weiter macht?

Prof. Dr. Dr. Volker Boehme-Neßler ist Jurist und Politikwissenschaftler an der Carl von Ossietzky Universität in Oldenburg.

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