Die Option unbegrenzter Staatsschulden

Gibt es für Staatschulden eine obere Schranke? Wenn nicht, ließen sich gesellschaftliche und globale Probleme über eine unbegrenzte Verschuldung lösen?

Die Bewegung "Fridays for Future" hat Zweifel geäußert, ob die Politik in der Lage ist, die großen Herausforderungen der Gegenwart zu bewältigen. Vor dem Hintergrund ehrgeiziger Zielsetzungen und ermutigender Konferenzbeschlüsse erscheinen die realen Anstrengungen für den Klimaschutz eher dürftig. Zunehmend dämmert es den Aktivisten, dass neoliberale Strukturen der wesentliche Bremsfaktor sind. Sind Politiker gegenüber dem globalen Kapital tatsächlich so hilflos, wie es erscheint?

In diesem Beitrag soll eine wirtschaftspolitische Option zur Diskussion gestellt werden, die den Handlungsspielraum der Politik beträchtlich erweitern würde. Sie enthält Elemente des Keynesianismus, ohne dessen Optimismus hinsichtlich gesellschaftlicher Umverteilung und eines Schuldenabbaus in Hochkonjunkturphasen zu teilen. Erwogen wird stattdessen die Möglichkeit für Regierungen, sich bei ihrer Zentralbank unbegrenzt zu verschulden. Obgleich es nicht allgemein wahrgenommen wird, bewegen sich die westlichen Staaten seit geraumer Zeit in diese Richtung. Am weitesten hat sich Japan vorgewagt.

Das hier vorgeschlagene Konzept bedarf zur Umsetzung augenscheinlich keiner neuen, sondern lediglich einer Ausweitung der bisherigen Praxis sowie einer offiziellen Erklärung. Darüber hinaus hat es den Vorteil, dass es keine Verlierer kennt. Forderungen nach Umverteilung von Einkommen und Vermögen oder nach Beschränkung des globalen Kapitalverkehrs tangieren dagegen die Interessen der Machteliten und treffen folglich auf heftige Gegenwehr. Noch schwerer realisierbar dürften alternative Wirtschaftsmodelle sein, wie sie etwa von Sahra Wagenknecht, von Gemeinwohl-Ökonomen und von Vertretern der Freiwirtschaftslehre entworfen wurden.

Der Artikel ist zweiteilig. In diesem ersten Teil werden die Handlungsalternativen der Regierungen dargelegt, die angesichts externer Sachzwänge verbleiben. Um Kapitalinteressen bedienen zu können, werden den Bürgern zunehmend soziale und materielle Einschnitte zugemutet, was wachsenden Widerstand hervorruft. Eine Eskalation der Lage lässt sich nur vermeiden, indem Staatsausgaben vermehrt durch Schulden finanziert werden.

Der zweite Teil befasst sich mit den Konsequenzen einer unbegrenzten Verschuldung, die allein über die Zentralbank möglich ist. Unmittelbare Vorteile lassen sich kaum abstreiten. Es bleibt dennoch zu untersuchen, welche Folgen die dadurch ausgelöste Geldschwemme hat. Die Risiken erscheinen beherrschbar, es gibt sogar positive Effekte.

Sachzwänge statt fehlendem Willen

Die Einkommens- und Vermögensunterschiede wachsen, Investitionen in lebenswichtige Bereiche unterbleiben. Ist fehlender Wille der politischen Führungen dafür ausschlaggebend, oder sind es Sachzwänge, die ihnen kaum Handlungsspielraum belassen? Rezo betont das Erste. Er zeigt auf, dass erfolgreiche Lobbyarbeit von Wirtschaftsvertretern und Korruptheit von Mitgliedern der etablierten Parteien die Realisierung wissenschaftlich begründeter Klimaziele vereiteln. Gleichwohl macht er die Politik dafür verantwortlich, dass sich die Schere zwischen Arm und Reich immer weiter öffnet.

Auch Greta Thunberg klagt die politischen Entscheidungsträger an. Rasche und radikale Beschlüsse seien von den Führern der globalen Machtzentren nicht zu erwarten, zumal die drohende Klimakatastrophe vornehmlich arme Völker trifft. Anstatt jedoch einzelnen Vertretern der politischen Elite eigennützige Absichten unterzuschieben, stellt sie das System als Ganzes infrage.

Unbestreitbar setzen manche Politiker persönliche Vorteile oder Spenden an ihre Partei über das Allgemeinwohl. Dies betrifft aber eine Minderheit. Lobbyisten in politischen Entscheidungsgremien gibt es ebenfalls nur wenige. Schließlich lässt sich die Behauptung kaum belegen, Vertreter des Staates würden Wirtschaftsbossen mehr Gehör schenken, weil sie sich selbst in elitären Kreisen bewegen. Dass sich die aktuelle Politik dennoch an den Interessen der Reichen orientiert, ist offenbar systemisch begründet.

In der Praxis müssen sich Politiker jeder Couleur einer Vielzahl von Sachzwängen unterwerfen, die seit der neoliberalen Wende bestehen. Dabei gestehen sie ungern ein, dass sie sich äußerem Druck beugen. Weitaus angenehmer ist die Vorstellung, gewisse Schranken seien natürlich vorgegeben. Als Beleg dient die Lehrmeinung von Mainstream-Ökonomen, in deren Theorien freie Märkte automatisch Effizienz und Wohlstand schaffen. Einerseits fällt es schwer, sich von diesem Dogma zu verabschieden, andererseits werden zunehmend Opfer eingefordert, die den Glauben an dessen Versprechungen untergraben.

Eine besonders verheerende Wirkung hat die Konkurrenz der Staaten um Investoren und Großsteuerzahler. Damit Volkswirtschaften im globalen Standortwettbewerb bestehen können, werden von Regierungen Zugeständnisse verlangt. Sie betreffen zum einen Vorleistungen etwa in den Bereichen Infrastruktur, Berufsausbildung und Forschung. Zum anderen werden Privatunternehmen mit Steuerermäßigungen, Subventionen, günstigen Krediten und Bürgschaften angelockt bzw. im Land gehalten.

Die Wirtschaftskreise erwarten aber noch mehr. Starke Gewerkschaften, Kündigungsschutz, hohe Abfindungen bei Entlassungen und mangelnde Flexibilität der Arbeit gelten als Hindernisse für Industrieansiedlungen. Da gängige Produktionskonzepte partielles Outsourcing implizieren, müssen preisgünstige Zulieferer und Dienstleister verfügbar sein. Bei dem gewünschten Lohndumping wird die Hilfe der öffentlichen Hand erwartet.

Großsteuerzahler, zu denen sowohl reiche Privatpersonen als auch Kapitalgesellschaften zählen, nutzen die vielfältigen Möglichkeiten, ihre Vermögen in Steueroasen zu verschieben. Als Berater und Vermittler agieren große Finanzplätze wie die Wall Street, die Londoner City, schweizerische Geldmetropolen und asiatische Bankenstädte. An die Seite traditioneller Offshore-Plätze sind in letzter Zeit kleinere EU-Mitglieder und manche US-Bundesstaaten getreten, die Steuersparmodelle anbieten.

Alle Versuche, dieser Phalanx trotz des jährlichen globalen Verlusts in Billionenhöhe das Wasser abzugraben, stießen bislang auf unüberwindbaren Widerstand. Als Profiteure der Steuerflucht erweisen sich nicht nur Anlageberater, Fondsverwalter und Finanzagenturen, sondern auch Staaten, die ein Interesse am Erhalt ihrer Finanzwirtschaften haben. Notgedrungen gehen politische Führungen in die Offensive, indem sie Steuersätze drücken, die Progression schleifen und auf Vermögensbesteuerung verzichten. Bei einer Repatriierung von Geld- und Anlagevermögen werden Straffreiheit und Steuernachlässe zugesagt.

Ruinöser Wettbewerb

Einerseits werden dem Fiskus beträchtliche Summen entzogen, andererseits müssen staatliche Vorleistungen erbracht werden. Der finanzielle Druck nimmt zu, sodass Regierungen sich noch eifriger um Privatinvestoren und den Verbleib von Großsteuerzahlern bemühen, um die gewachsenen Belastungen zu stemmen. Auf Dauer lassen sich Steuerausfälle und höhere Ausgaben nur dadurch kompensieren, dass der Rest der Bevölkerung stärker zur Kasse gebeten wird und gesellschaftliche Leistungen reduziert werden.

Wenn Kapitalgesellschaften bei der Suche nach optimalen Produktionsstandorten politische Entscheidungsträger quasi erpressen, sehen sie sich selbst durch die Konkurrenz getrieben. Indessen befinden sie sich gegenüber den Staaten in einer starken Position, weil ein weltweites Überangebot an Fertigungsplätzen für nahezu alle produktiven Tätigkeiten existiert. Zuweilen lohnt sich auch ein direkter Einkauf bei Billigproduzenten anstelle eigener Produktion. Allein ein kräftiges Wachstum der globalen Endnachfrage könnte das Investitionsinteresse soweit anheben, dass sich die Kapazitäten an verfügbaren Standorten und Arbeitskräften großenteils absorbieren lassen.

Die wachsende Ungleichheit erweist sich jedoch als entscheidende Bremse. Die Umverteilung von Arm zu Reich begünstigt jene Haushalte, die ihren Konsum bereits zuvor maximal befriedigen konnten. Ihre zusätzlichen Einkünfte wirken kaum nachfragefördernd, vielmehr wandern sie in die Anlagesphäre ab. Auf der anderen Seite stehen nicht nur öffentliche Haushalte unter dem Druck ruinösen Wettbewerbs, sondern auch die Bezieher geringer und mittlerer Einkommen. Rationalisierung der Arbeitsabläufe, Produktionsverlagerungen in Billiglohnländer und Outsourcing schröpfen Lohnabhängige wie auch Kleinunternehmer und Teile des Mittelstands.

Regierungen sind zunehmend vom Wohlwollen der Wirtschaftselite abhängig. Bei wirtschafts- und finanzpolitischen Entscheidungen besteht häufig kein Unterschied, ob Politiker wegen Korruption oder Reichtum aus Eigeninteresse handeln oder ob sie sich wider Willen externen Sachzwängen unterwerfen. Es verbleiben dennoch Spielräume, die Letztere im Interesse der Mehrheit der Bürger zu nutzen bemüht sind. Diese sind meistens nicht nur gering, sondern auch mit vielen Hindernissen gespickt. Wird eine kritische Schwelle überschritten, sind Störaktionen der Kapitalseite zu erwarten, was die politische Handlungsfähigkeit auf längere Sicht weiter einschränken dürfte.

Den Regierungen verbleiben zwei zentrale Handlungsoptionen: zum einen die Inkaufnahme schlechterer Arbeits- und Lebensbedingungen der Bevölkerung, zum anderen die wachsende Finanzierung der Staatsausgaben durch Schulden. Die erste Alternative hat zu zahlreichen Protestaktionen wie zuletzt der Gelbwesten geführt. Nationalistische und fundamentalistische Kräfte konnten Anhänger und Stimmen gewinnen, während die etablierten Parteien Wahlschlappen erlitten.

Durch Beschreiten des zweiten Wegs haben sich die Staatsschulden weltweit erhöht. Mittels einer dritten Alternative, der Steigerung des Exports, konnten einige Nationen zwar ihre Schuldenquote senken. Dies gelang jedoch nur durch Abwälzen der eigenen Finanzsorgen auf die Handelspartner. So mussten in der EU-Peripherie Betriebe schließen, deren Fabrikate nicht mit Importwaren aus Deutschland konkurrieren konnten. Indem die Bürger Arbeitseinkünfte und der Fiskus Steuereinahmen verloren, wurde der bereits vorhandene Finanzdruck nochmals verstärkt. Es sollte nicht verwundern, dass Forderungen nach nationaler Abschottung in den betroffenen Ländern an Popularität gewonnen haben.

Politiker unter Druck

Je nach Weltregion hat der Neoliberalismus unterschiedliche Auswirkungen. In den Industrieländern sind es Lohndruck, Zwang zu mehr Flexibilität, Prekarisierung, Sozialabbau und Leistungsverschlechterung infolge Privatisierung. In ärmeren Weltgegenden werden subsistenzwirtschaftliche Strukturen zerstört, lokale Produktionsweisen verdrängt, Monokulturen errichtet und Landgrapping praktiziert. Die Menschen werden in die wachsenden Slumgürtel der Großstädte getrieben, wo es kaum Beschäftigungsmöglichkeiten gibt. Die tieferen Ursachen für den "arabischen Frühling" und den Aufstieg des Islamischen Staats sind offenbar dieselben wie für den Erfolg europäischer Rechtsnationalisten und die Wahl Donald Trumps zum US-Präsidenten.

Obwohl tendenzielle Verarmung und Erosion der Mittelschicht allmählich von statten gehen, bleiben sie auf Dauer nicht unbemerkt. Gleichgeschalteten und entpolitisierten Medien gelingt es nur begrenzt, von Problemen abzulenken, die Lage zu beschönigen und individuelle Rückschläge wie Jobverlust persönlichem Versagen zuzuschreiben. Wenn sich Unzufriedenheit ausbreitet, geht es nicht allein um materielle Einschnitte. Gleichwohl leiden Bürger unter Leistungsängsten, Zukunftssorgen und geschwächtem sozialen Zusammenhalt.

Proteststimmung artikuliert sich nicht nur in Straßenaktionen und beim Wahlverhalten, sondern auch in Gestalt zunehmender Auswanderung. Seit der Wende Anfang der 90er Jahre hat jeder sechste Este, jeder fünfte Bulgare und jeder vierte Lette sein Land verlassen. Noch größer wäre der Zustrom aus Afrika, gäbe es keine Hürden für die Immigration. Allein aus Nigeria würden mit 74 Prozent der Volljährigen bis zu 100 Millionen Menschen sofort nach Europa oder Nordamerika umsiedeln.

Auf vergleichbaren Widerstand stoßen Versuche, die Finanzmittel für ökologische Zwecke zu kürzen. Schon jetzt sehen sich Regierungen dem Vorwurf ausgesetzt, nicht genügend zur Abwehr von Klimaerwärmung, Umweltbelastungen und Zerstörung der Artenvielfalt zu unternehmen. Mit ähnlich lautstarker Kritik wird auf das Ansetzen des Rotstifts für Bereiche wie Bildung, öffentlichen Verkehr und Gesundheit reagiert.

Bei Ausgaben für Verteidigung und innere Sicherheit ist es die Elite selbst, die sich gegen Sparmaßnahmen sträubt. Eine Aufstockung der Mittel gilt als unverzichtbar, um Unruhen, Aufstände und nationale Alleingänge abzuwehren. Damit wachsendem Widerstand begegnet werden kann, werden Gesetze zur "Zivilverteidigung" wie der Patriot Act verabschiedet und wird das Völkerrecht zunehmend ausgehöhlt. Dennoch sind die Regierungen allgemein bemüht, gewaltsame Konfrontationen zu vermeiden, da die Kontrolle leicht entgleiten kann. Zudem verbleibt noch ein Mittel, um die Belastungen durch neoliberale Zwänge zu kompensieren: die öffentliche Verschuldung.

Kapitalmarktkredite nur bei ausreichender Bonität

Verfügt ein Wirtschaftsakteur über ausreichende Bonität, kann er Finanzierungsprobleme durch Kreditaufnahme lösen. Um die Mittel für Tilgung und Zinsen aufbringen zu können, muss er entweder seine Ausgaben zu einem späteren Zeitpunkt reduzieren oder zusätzliche Einkünfte erzielen. Der erste Fall betrifft Konsumkredite an Privathaushalte, der zweite Unternehmenskredite für Investitionen, die höhere Erträge ermöglichen, aus denen der Schuldendienst finanziert wird.

Staaten und Kommunen verwenden Kreditmittel sowohl für konsumtive als auch für investive Zwecke. Dient die Schuldenaufnahme der Finanzierung öffentlicher Leistungen, müssen diese wie im Fall der Konsumentenkredite später eingeschränkt werden, um die Schulden bedienen zu können. Falls eine weitere Belastung der Bürger als politisch zu riskant eingeschätzt wird, verbleibt als einzige Alternative die Neuverschuldung auf jeweils höherem Niveau.

Wenn öffentliche Investitionen etwa in die Infrastruktur, für Forschungszwecke oder als finanzielle Anreize für die Privatwirtschaft getätigt werden, dann werden Wachstum und zusätzliche Steuereinnahmen angestrebt. Ob der Einsatz der Kreditbeträge letztlich rentabel war, lässt sich kaum ermitteln. Eine Amortisierung ist auch nicht zwingend, da öffentliche Haushalte im Gegensatz zu Unternehmen keinem Ertragsdruck unterliegen.

Die Fremdfinanzierung von Staaten erfolgt durch Emission von Anleihen, die auf dem Kapitalmarkt angeboten werden. Deren Käufer sind Privatanleger, Fonds, institutionelle Anleger und andere Finanzakteure. Da mit zunehmender Verschuldung die Fähigkeit zur Tilgung abnimmt, sinkt die Bonität des Kreditnehmers, sodass höhere Zinsen zu entrichten sind. Ohne diesen Risikoaufschlag würden Anleger die Anleihen meiden. Kräftig wachsende Schulden sind zudem ein Signal für bevorstehende Zinsanhebungen, was eingepreist werden muss, um Käufer zu gewinnen.

Offenbar existiert nicht nur für die steuerliche Belastung der Unter- und Mittelschichten und die Reduzierung von Staatsausgaben eine Schranke, sondern auch für die Kreditfinanzierung. Was soll eine politische Führung aber tun, wenn ein Verlust von Produktionsstätten mit hohem Veredelungsniveau durch Verlagerung ins Ausland droht? Oder wenn Kapitalgesellschaften ihr Hauptquartier und Großverdiener ihren Wohnsitz in steuergünstige Länder verlegen wollen? Da die Folgen gravierend wären, wird sie alle Trümpfe einsetzen und die Verschuldung bis an die Grenze der Bonität steigern.

Muss eine Regierung schließlich passen, profitiert ein rivalisierender Staat. Ausschlaggebend könnte dessen wirtschaftliche Stärke sein, ein geringerer Verschuldungsgrad oder die Bereitschaft der Bevölkerung, größere Entbehrungen hinzunehmen. Die Schere zwischen mehr und weniger erfolgreichen Ländern wächst nicht nur durch einzelne Verlagerungen, sondern ebenso als Folge einer dauerhaften Schwächung des Unterlegenen, da er seine Potentiale bis zuletzt ausgereizt hat. Die nächsten Rückschläge dürften nur eine Frage der Zeit sein.

Verschuldung bei der Zentralbank

Um Staatsanleihen auf dem Anlagemarkt absetzen zu können, müssen bonitätsgerechte Zinsen angeboten werden. Werden die benötigten Mittel hingegen über die Zentralbank erworben, kann sich der Zinssatz an wirtschaftspolitischen Erwägungen orientieren. Falls sie keine Zinsen fordert und zudem auf eine regelmäßige Tilgung verzichtet, wird der Staatshaushalt überhaupt nicht belastet.

Regierungen können sich faktisch unbegrenzt bei der Zentralbank verschulden. Wenn diese im Tausch gegen neues Geld Staatsanleihen in ihre Bücher nimmt, würde sich zwar die Bilanzsumme erhöhen, jedoch hätte es keine praktischen Auswirkungen. Nicht einmal eine spätere Annullierung der Forderungen, deren Ausgleich buchhalterisch mit Verbindlichkeiten aus ihrer Rolle als "Lender of Last Resort" erfolgen würde, hätte wirtschaftliche Folgen. Sollten die Devisenmärkte mit einer Abwertung der Währung reagieren, dann gäbe es den positiven Effekt, dass die Wettbewerbsfähigkeit der nationalen Produzenten gestärkt würde.

Tatsächlich haben die Zentralbanken der westlichen Industrienationen ihre Bestände an Staatsanleihen seit der Subprime-Krise im Jahr 2008 erheblich aufgestockt. Am weitesten fortgeschritten ist die Staatsfinanzierung durch die japanische Zentralbank. Befanden sich vor elf Jahren 10 Prozent der öffentlichen Anleihen im Besitz der BoJ, so sind es gegenwärtig nahezu 50 Prozent. Der Zuwachs des realen Betrags ist weitaus größer, da sich die Bilanzsumme der BoJ im gleichen Zeitraum mehr als vervierfacht hat.

Obwohl es der Europäischen Zentralbank laut Statut untersagt ist, Staatsanleihen direkt zu erwerben, hält sie bereits 20 Prozent. Die EZB hat sie im Rahmen eines im Januar 2015 beschlossen Liquiditätsprogramms europäischen Banken und Finanzunternehmen abgekauft. Dagegen verminderte die FED den Anteil an US-Bonds in letzter Zeit leicht auf 12 Prozent, was immer noch dreimal mehr als vor elf Jahren ist. Zugleich hat sie als einzige große Zentralbank die Bilanzsumme gesenkt. Der Verkauf von Aktiva wurde durch die Repatriierung von US-Vermögen ermöglicht, die auf die Anhebung der Notenbankzinsen und die Steuersenkungen der Trump-Administration folgten.

Gegenwärtig wird damit gerechnet, dass die FED umschwenkt und den Anteil an US-Staatspapieren erhöht. Einerseits wird die öffentliche Kasse durch die Steuerermäßigungen und die erwartete konjunkturelle Abschwächung belastet, andererseits steigen die Ausgaben für Rüstung und die von Trump angekündigten Infrastrukturvorhaben. Zudem hat sich das Interesse anderer Zentralbanken an US-amerikanischen Staatsanleihen stark abgekühlt, was wohl auch der aktuellen Außenhandelspolitik der USA geschuldet ist. Russland und China haben sich überdies in nennenswertem Umfang von US-Bonds getrennt.

Der wachsende Anteil von Staatsanleihen in den Bilanzen der großen Zentralbanken hat sich nicht in den Kursen der Währungen niedergeschlagen. Auch ist ihr globaler Anteil als Reserve- und Handelswährungen nahezu unverändert geblieben, drei Viertel entfallen allein auf den US-Dollar und den Euro. Die Stärke der jeweiligen Währungen lässt sich dadurch ermitteln, dass die Zahlen des Bruttoinlandsprodukts nach Wechselkurs und nach Kaufkraftparität miteinander verglichen werden. Gegenüber dem US-Dollar sind der Yen mit 11 Prozent und der Euro mit 19 Prozent geringfügig unterbewertet. Die Kaufkraft des chinesischen Renminbi übertrifft hingegen jene des US-Dollars um fast das Doppelte, die der indischen Rupie sogar um das 3,5-fache.

Die Attraktivität der westlichen Hauptwährungen hat nicht einmal unter der Nullzinspolitik der Notenbanken gelitten. Dabei wurde der beabsichtigte Effekt einer Stimulierung privater Investitionen nicht erreicht. Wenn der Westen in der vergangenen Dekade dennoch einen konjunkturellen Aufschwung erlebte, dann ist er eher dem Quantitative Easing zu verdanken. Der verstärkte Kauf von Staatspapieren in diesem Kontext lässt erwarten, dass die Zentralbanken bei einer Abkühlung der Konjunktur in noch größerem Umfang öffentliche Anleihen entgegennehmen werden.

(Bernd Murawski)