Die Zukunft des Sozialstaats in Europa

1.Teil. Die Quadratur des Kreises: Schweden

Die Schwierigkeiten beim Zusammenschluß der Länder der Europäischen Union sind auch auf die Krise der sozialen Sicherungssysteme in Europa zurückzuführen. Ein einheitliches Wohlfahrtsmodell innerhalb der EU könnte eine Antwort auf die Herausforderungen einer globalisierten Wirtschaft liefern, wobei die verschiedenen nationalen Lösungsstrategien berücksichtigt werden müssen. Schweden ist dabei offenbar die Quadratur des Kreises gelungen: Wirtschaftswachstum und Sozialstaat, hohes Steueraufkommen und gesteigerte Wettbewerbsfähigkeit.

Die Ablehnung der EU-Verfassung durch die Referenden in Frankreich und Holland hat gezeigt, dass befürchtete negative Auswirkungen von EU-Richtlinien (wie der Bolkestein-Doktrin mit ihrem umstrittenen Herkunftsland-Prinzip) auf soziale und gesellschaftliche Prozesse in einzelnen Nationalstaaten in das öffentliche Bewußtsein gerückt sind.

Weitgehend verdrängt wird aber die Tatsache, dass die EU schon längst wesentlich die Sozialpolitik ihrer Mitgliedsstaaten beeinflusst. Die marktfreundliche Ausrichtung der EU geht hierbei auf die Konstruktion des europäischen Binnenmarkts durch den Vertrag von Maastricht im Jahr 1992 zurück.

Bereits dort wurde festgelegt, nicht die Regeln für den Markt zu homogenisieren, sondern die verschiedenen nationalstaatlichen Regularien gegenseitig anzuerkennen, was eine zwischenstaatliche Konkurrenz in puncto Steuern und einen Deregulierungswettlauf mit sich brachte. Als Weiterführung dieser Konzeption wurde die "Lissabon-Strategie" auf den Weg gebracht, als deren angestrebte Realisation z. B. in Deutschland die Hartz-Gesetze sowie die Agenda 2010 zu sehen sind.

Die "Lissabon-Strategie" wurde von der EU auf einem Sondergipfel 2000 beschlossen und sieht vor, daß die EU bis zum Jahr 2010 "zum wettberbfähigsten und dynamischsten wissensbasierten Wirtschaftsraum der Welt" wird - mit den in Deutschland seit der Regierung Schröder/Fischer bekannten Mitteln. Dementsprechend sagte Franz Müntefering in einem Interview im Zusammenhang mit der Agenda 2010, man habe "weitreichende Fortschritte bei der nationalen Umsetzung der Lissabon-Strategie erzielt".

Es stellt sich die Frage, ob man für die EU mit einer stärkeren sozialen Ausrichtung eine bessere identitätstiftende Wirkung erzielen könnte und damit dem politischen Einigungsprozess dienlicher wäre als eine reine Marktorientierung. Dafür wäre allerdings eine Vorbedingung, die recht unterschiedlichen nationalstaatlichen Sozialmodelle der unter verschiedenen Bedingungen operierenden Staaten auf ihre Wirksamkeit zu untersuchen und Verständigung darüber zu erzielen, welche Komponenten der einzelnen Länder denn in ein gesamteuropäisches System integrierbar wären.

Hierbei lassen sich auf europäischer Ebene im Groben drei unterschiedliche Typen von staatlicher Fürsorge ausmachen: zum einen der klassische Wohlfahrtsstaat keynesianischer Prägung - der allerdings in den letzten Jahren mit der Begründung "leerer Kassen" dramatisch zurückgefahren und immer mehr durch Lohnnebenkosten finanziert wird.

Dann das neoliberale Modell, wie wir es in den angelsächsischen Ländern vorliegen haben (und welches im Gegensatz zum umlagefinanzierten eine privatfinanzierte Fürsorgeleistung nach dem versicherungstechnischen Modell darstellt). Drittens gibt es die skandinavische Variante des Wohlfahrtstaates, welche sich aus einer hohen Steuerquote speist.

Schweden bewerkstelligt laut einer Studie des Politikberaterinstituts "Berlinpolis" in Europa hinter Norwegen1 den zweithöchsten Standard an sozialer Gerechtigkeit, während z.B. England und Deutschland mittlerweile Platz 10 und 13 belegen.

Dabei steht Schweden in Belangen der Staatsverschuldung mit einer relativ hohen Staatsquote eingerechnet einem hohen Grad an Infrastruktur, Bildung, Forschung und Gesundheitswesen mit 59,7% nur geringfügig besser da als Deutschland (62,4 %). Bei hoher Produktivität und starker Binnennachfrage ist die Arbeitslosigkeit in Schweden erheblich zurückgegangen, während sie in Deutschland um ein Viertel zugenommen hat: Sie belief sich 2004 in Schweden auf 5,5 % (in Deutschland zum gleichen Zeitpunkt 9,3 %).

Auch fällt der Anteil der Langzeitarbeitslosen im Vergleich zu Deutschland (51,8%) in Schweden mit 18,9% erheblich geringer aus: Gleichzeitig ist die Beteiligung von Frauen zwischen 55 und 64 Jahren am Arbeitsleben mit 69,5 % deutlich höher als in Deutschland (39,2 %). Die Kinderarmutsquote beläuft sich auf 4,2% und ist somit signifikant niedriger als in Deutschland (15%). Dafür ist die Jugendarbeitslosigkeit mit 13,1% höher als in Deutschland (10,2%). Das Wirtschaftswachstum von 1996 bis 2004 lag bei 2,7% (Deutschland 1,4%). Dementsprechend rangiert Schweden in Sachen Wachstumsstärke auf Rang 3, Deutschland auf Platz 15.

Dabei wird der Spitzensteuersatz der Einkommenssteuer in Schweden mit 56% erheblich höher als in Deutschland (42%) angesetzt. Die Körperschaftssteuer ist mit 28,0% zwar offiziell niedriger als in Deutschland (38,6%), dies entspricht aber nicht der effektiven Belastung, weil in Deutschland für Unternehmen ein großer Unterschied zwischen formeller und realer Steuerbelastung durch Steuervermeidungsmöglichkeiten besteht. Vermögen (Grund-, Erbschafts-, Grunderwerbs- und sonstige Vermögenssteuer) wird in Schweden mit 5,0% in Deutschland mit 3,6% für den Fiskus veranschlagt.

Gleichfalls ist mit 25% die Mehrwertsteuer (ganz zu schweigen von der hohen Tabak- und Alkoholsteuer von 69,59%!) im Vergleich mit Deutschland deutlich höher, was aber durch die höhere Binnennachfrage ausgeglichen wird: Die Lohnstückkosten (absolute Arbeitskosten in Beziehung zur Arbeitsproduktivität) sind von 1996 bis 2004 um 0,9% gestiegen, in Deutschland hingegen um 0,4% gesunken.

Schweden hat es also geschafft, den Wohlfahrtsstaat in Zeiten der Globalisierung zu erhalten: Mit einer hohen Staatsquote (Gesamtausgaben der öffentlichen Körperschaften und Sozialversicherungen in Prozent des nominalen Bruttoinlandprodukts) von 59% (in Deutschland zum selben Zeitpunkt 2003 49,4%) und damit korrespondierend einer hohen Steuer- und Abgabenquote wird ein hohes Niveau an Sozialstaatlichkeit garantiert:

Schweden hat in den vergangenen Jahrzehnten viele Reformen durchgeführt, die zentrale Funktion einer dynamischen staatlichen Arbeitsmarktpolitik hat dabei nie gelitten. Schon das nach dem Krieg praktizierte "Schwedische Modell" sah eine höchst aktive Rolle von Arbeitsmarktpolitik vor und kombinierte sie ganz bewusst mit Tarifpolitik, arbeitsrechtlichen Regelungen, Wirtschafts-, Finanz- und Währungspolitik: Die in zentralen Tarifverhandlungen festgelegte solidarische Lohnpolitik orientierte auf annähernd gleiche Lohnhöhen für gleiche Arbeit quer über verschiedene Betriebsgrößen und Branchen. Negative Konsequenzen waren einkalkuliert. Eher unrentable Unternehmen hatten die Wahl zwischen einschneidenden Produktivitätszuwächsen durch Kosteneinsparungen oder Betriebsaufgabe.
Arbeitsrechtliche Hindernisse für die vielen Freisetzungen gibt es bis heute wenig, die maximale Kündigungsfrist sind sechs Monate für zehn Jahre Betriebszugehörigkeit, es werden relativ geringe Abfindungen gezahlt. Die Gewerkschaften akzeptieren dies bis heute nur deshalb, weil Arbeitslosen eine relativ hohe Unterstützung gezahlt wird und nachweislich enorme Anstrengungen unternommen werden, sie anderswo wieder in Lohn und Brot zu bringen.

Uwe Kühnert

Zusätzlich wird in beträchtlichem Maße in Familienpolitik, Bildung, Gesundheit und Forschung investiert.

Die Benachteiligten dieser Entwicklung sind allerdings die schwedischen Jugendlichen. Bei einer relevanten Jugendarbeitslosigkeit werden diese mit Zeitverträgen abgespeist, die kurzfristig vom Arbeitgeber gekündigt werden können (bei regulären Beschäftigungsverhältnissen beläuft sich die Probezeit durchschnittlich auf sechs Monate).

Auch zeigen sich die schwedischen Behörden z. B. bei Langzeitarbeitslosen relativ rigide. Zwar kann für maximal 600 Tage Arbeitslosengeld einkommensabhängig von 125 bis 305 Euro pro Woche bezogen werden, allerdings nur, wenn nach der Hälfte der Zeit auch weiterhin eine realistische Aussicht auf Wiedereintritt in das Arbeitsleben besteht.

Sonst greift das Arbeitsamt (das übrigens ihr Personal zu 80% reduzieren musste!) mit der sogenannten "Aktivitätsgarantie" den Betroffenen kräftig unter die Arme: Unterstützung in Höhe des Arbeitslosengeldes wird dann nur noch gewährt, wenn sich die Arbeitslosen in kleinen Gruppen von maximal 20 Personen einem möglichst individuell angepassten Umschulungsprogramm unterziehen, wobei die Teilnahme streng kontrolliert wird. Wer danach ein Arbeitsangebot ablehnt, bekommt deutlich weniger Unterstützung. Die Reintegrationsquote liegt hier bei 37%.

Außerdem konzentriert sich das skandinavische Wohlfahrtsmodell auf eine "aktive Familienpolitik (...), deren Kern die Elternversicherung und Sicherung von Kinderbetreuungsangeboten ab dem ersten Lebensjahr sind und die zu einer hohen Erwerbstätigkeit von Frauen sowie einer relativ hohen Geburtsrate führt." (berlinpolis)

In Schweden bringt jede Frau im Durchschnitt 1,8 Kinder zur Welt (in Deutschland sind es 1,3). Dabei ist der schwedische Sozialstaat wesentlich auf die strukturelle und individuelle Unterstützung von Familien angelegt. Kindergärten, Krippen, Horte und Ganztagsschulen gehören zum Alltag in Schweden. 13 Monate kann in Schweden die "Elternversicherung" bezogen werden, die 80% des letzten Bruttogehalts ausmacht. Dabei muß auch der Lebensabschnittspartner diese Leistung ebenfalls für 60 Tage in Anspruch nehmen.

Danach kann für drei Monate eine pauschale Unterstützung von 200 Euro in Anspruch genommen werden. Eltern ohne Erwerbseinkommen beziehen für 390 Tage lang einen Sockelbetrag in Höhe von etwa 20 Euro pro Tag. Zudem kann bis zum 16. Lebensjahr ein allgemeines steuerfinanziertes Kindergeld in Höhe von 120 Euro im Monat bezogen werden. Familien mit mehr als drei Kindern werden zusätzlich unterstützt. Im Krankheitsfall des Kindes besteht das Recht auf Freistellung vom Arbeitsplatz und Pflegegeld. Bis zum achten Lebensjahr des Kindes besteht ferner die Möglichkeit, das Beschäftigungsverhältnis an Teilzeitarbeit zu koppeln. Dementsprechend sind mehr als 70 % der Schwedinnen berufstätig.

In Deutschland hat hingegen die Bundesregierung ein Elterngeld zu 67% des Nettolohns bis zu maximal 1800 Euro vereinbart, das für insgesamt 12 Monate (plus zwei "Partnermonate) gewährt wird. Erziehende, die noch nicht oder nicht mehr in das Erwerbsleben integriert sind, können sich hier mit 300 Euro im Monat zufrieden geben.

Das übliche Renteneintrittsalter ist in Schweden 65 Jahre und das Rentenniveau beträgt momentan etwa 80% des Bruttolohns. 1999 hat das dreigliedrige schwedische Rentensystem gravierende Veränderungen erfahren. Es hat zwei grundlegende Teile. Die Volksrente (in Höhe von etwa 350 Euro), die sich aus Grundrente, Rentenzulage und Steuerermäßigungen speiste, wurde in eine rein steuerfinanzierte Garantierente für Personen ohne Erwerbstätigkeit umgewandelt.

Das zweite Standbein, die einkommensbezogene Zusatzrente, wurde neu justiert und mit dem Prinzip der Beitragsbezogenheit aufgewertet: Jeder Schwede mit einem Jahreseinkommen von mehr als 4400 Euro muss in diese Kasse einzahlen.

Sozialleistungen wie Arbeitslosenunterstützung sind ebenfalls beitragspflichtig. Der Rentenbeitragssatz liegt insgesamt bei 18,5%, wobei sich die Arbeitgeber zu 10% mitbeteiligen. Diese einkommensbezogene Rente besteht wiederum aus zwei Teilen: einer umlagefinanzierten Altersvorsorge (zu 86,5%) und einer Prämienrente als kapitalgedeckte Zusatzversorgung (zu 13,5%), welche die Teilnehmer aus 600 Fonds wählen dürfen.

Das Kalkül hierbei ist, die befürchtete negative Entwicklung bei der umlagefinanzierten Rente durch die Prämiensparfonds konterkarieren zu können, wobei allerdings nicht sicher ist, wieviel der individuelle Einzahler von der kapitalgedeckten Rente herausbekommen wird. Kritiker der Rentenreform diagnostizieren eine Sicherung der Altersvorsorge auf dem Rücken der Steuerzahler, eine wachsende Ungleichheit zwischen den Rentnern und eine abnehmende Transparenz des Rentensystems. Die dritte Säule, durch Tarifverträge garantierte Betriebsrenten, macht etwa ein Zehntel der Gesamtrente aus und wurde unverändert beibehalten.

Trotz der wirtschaftlichen und sozialen Erfolgsmeldungen wird auch in Schweden tendenziell die Staatsquote zurückgefahren, die Sozialleistungen gekürzt und der Finanzierungsanteil der Arbeitgeber an Sozialbeiträgen gesenkt. Der hohe soziale Standard wird hauptsächlich vom schwedischen Normalverdiener finanziert, z.B. bezahlt hat eine Krankenschwester 50% Abgaben, während Unternehmen wie Ikea, Saab oder Volvo ihre Eigentumsverhältnisse transnationalisiert haben, so daß sie in ihrem Ursprungsland kaum mehr Steuern zahlen müssen.

Es entbehrt nicht einer gewissen Ironie, dass in dem Moment, in dem das schwedische Sozialsystem als möglicher Ausweg aus der europäischen Misere gesehen wird, ausgerechnet deren erfolgreiche Architekten, die schwedischen Sozialdemokraten, abgewählt wurden. Der Sieg der neu gewählten Mitte-Rechts-Koalition »Allianz für Schweden« hat aber weniger mit einem von den Bürgern gewollten politischen Richtungswechsel als mit der Verbrauchtheit und Arroganz der seit 15 Jahren regierenden und zerstrittenen Sozialdemokraten zu tun.

In der Öffentlichkeit punktete der konservative Spitzenkandidat Reinfeldt aber nicht nur mit dem Versprechen, das erfolgreiche schwedische Wohlfahrtssystem im wesentlichen beibehalten zu wollen, sondern auch mit Forderungen, dieses effizienter zu gestalten: Die Sozialleistungen im Bereich Gesundheit und Arbeitslosigkeit sollen moderat gekürzt, Steuern gesenkt und einige staatliche Unternehmen privatisiert werden. Ob dieses Rezept der schwedischen Gesellschaft gut tun wird, bleibt abzuwarten.

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