Die beste von allen schlechten Steuern

Bodenwertsteuer: Eine vergessene Geschichte

Für die einen stellt sie einen unzulässigen Eingriff in die Eigentumsrechte dar und sollte daher am besten ersatzlos abgeschafft werden. Für die anderen ist sie das Mittel der Wahl für die Finanzierung der öffentlichen Hand: Die Grundsteuer. Sie stellt eine der ältesten Abgaben dar, und gleichzeitig eine der am wenigsten verstandenen und am meisten unterschätzten - zumindest hierzulande. In Deutschland trägt die Grundsteuer gerade einmal zwei Prozent zum Staatshaushalt bei, während es z.B. in den Vereinigten Staaten immerhin ca. zwölf Prozent sind.

Interessanterweise hat die Grundsteuer ihre größten Fans ausgerechnet in der Ökonomenzunft - insbesondere dann, wenn sie sich auf die Besteuerung des Bodenwertes beschränkt. Wie der erzliberale Ökonomie-Nobelpreisträger Milton Friedman (1912-2006) einmal anmerkte, ist die Bodenwertsteuer die "am wenigsten schlechte Steuer". Der von linken bis linksliberalen Kreisen hochgehaltene Joseph E. Stiglitz - ebenfalls Nobelpreisträger der Ökonomie - beruft sich regelmäßig auf das Henry George-Prinzip und entwickelte diese "Golden Rule of Local Public Finance" zusammen mit anderen teils namhaften Ökonomen theoretisch weiter fort.

Der amerikanische Bodenreformer Henry George (1839-1897) ging davon aus, dass das gesamte Staatswesen ausschließlich über eine Bodenwertsteuer finanziert werden kann. Sein 1879 erschienenes Buch "Fortschritt und Armut", einer der Besteller der Ökonomie, ist allerdings im zeitgenössischen Deutschland weitgehend unbekannt. Indessen lässt sich die Idee der "Single Tax" noch weiter zurückverfolgen - bis zu den u.a. von fernöstlichen Ideen inspirierten Physiokraten, die als die Urväter der marktwirtschaftlichen Ordnung ("laissez faire") u.a. einen wesentlichen Einfluss auf Adam Smith (1723-1790), den Begründer der modernen ökonomischen Wissenschaft, hatten.

Woher kommt die Sympathie vieler Ökonomen für eine Besteuerung des Bodens? Zunächst kann Boden, anders als Kapital, bei Besteuerung nicht flüchten. Und weil gute Standorte knapp sind, erzielen diese entsprechend hohe Erträge ("Bodenrenten"). Wenn sich beispielsweise mit einem vergleichbaren Gebäude in München höhere Mieten als im Hunsrück erzielen lassen, sind dafür Standortunterschiede verantwortlich. Anstatt diese Erträge in private Schatullen fließen zu lassen, könnten sie in öffentliche Kassen umgeleitet werden. Fließt ein Teil dieser Mieten und Pachten in öffentliche statt in private Hände, ändert sich dadurch nur der Empfänger der Zahlung.

Die Belastung des Mieters oder Pächters steigt aber nicht. Daher wird er wirtschaftlich nicht entmutigt - anders als bei konventionellen Steuern. Ganz im Gegenteil bekommt der Mieter oder Pächter sogar wirtschaftlichen Rückenwind, wenn die Grundsteuereinnahmen es dem Staat erlauben, andere Steuern zu reduzieren ("Tax Shift"). Genau dies zu tun, mahnte im Übrigen auch die Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) Deutschland an.

Auch Gerechtigkeitsaspekte sprechen für eine höhere Besteuerung des Bodens: Denn nicht die Leistungen der Grundstückseigentümer sind für die Attraktivität von Standorten ausschlaggebend, sondern Leistungen der Öffentlichkeit wie die Ausstattung mit Infrastruktur oder die Agglomeration von Fachkräften. Winston Churchill drückte es drastisch aus: "Der Bodeneigentümer trägt nichts zu den Prozessen bei, die seinen Reichtum mehren."

Daher die Forderung, dass die von der Öffentlichkeit geschaffenen Werte der Öffentlichkeit auch wieder zumindest teilweise zu Gute kommen sollten. Würden weniger öffentlich geschaffene Werte privatisiert, müssten auch weniger privat geschaffene Werte über die herkömmliche Besteuerung sozialisiert werden.

Jüngst entzündete sich die Debatte um die Bodenwertsteuer anhand der Thesen von Piketty (Capital in the twenty-first Century). Stiglitz, Rognlie und andere kritisierten, dass die von Piketty festgestellten Vermögens- und Umverteilungseffekte eine wesentliche Ursache in den Bodenerträgen und Bodenwerten haben. Stiglitz:

Ein genauer Blick auf die Geschehnisse legt nahe, dass ein erheblicher Anteil der Vermögenssteigerungen auf Bodenpreissteigerungen zurückzuführen ist, und nicht auf die Anhäufung von Kapitalgütern.

Bodenpreissteigerungen - damit hat neuerdings auch Deutschland zu kämpfen, zumindest in den großen Städten. Um diesen entgegen zu wirken, hatte vor mehr als hundert Jahren das Reichsmarineamt in der deutschen Kolonie Qingdao (in China) eine Bodenwert- und Bodenwertzuwachssteuer eingeführt. Je größer nämlich der Anteil der Bodenerträge, die sich in öffentlicher Hand befinden, umso geringer fallen nämlich die Bodenwerte und Bodenwertsteigerungen in privater Hand aus. Die Reichsmarineverwaltung setzte mit dieser Maßnahme - unbeabsichtigt - Forderungen der deutschen Bodenreformbewegung um Adolf Damaschke (1865-1935) um.

Der Vater des modernen China, Sun Yat-Sen (1866-1925), war von dem System in Qingdao so angetan, dass er es auf ganz China ausdehnen wollte. Dies scheiterte allerdings aufgrund seines unerwarteten Todes. Zuvor wurde der zuständige deutsche Administrator in Qingdao, Wilhelm Schrameier, zu seinem Berater. Noch heute finden sich Restbestände der Boden- und Steuerordnung von Qingdao in Taiwan wieder. Wenn man nun glaubt, dass im Rahmen des heutigen "Bündnisses für bezahlbares Bauen und Wohnen" diese große Geschichte wieder aufgegriffen würde, täuscht man sich. Eine diesbezügliche Diskussion findet nicht statt - obwohl in Deutschland eine Reform der Grundsteuer ansteht.

Die alte Grundsteuer, die im Westen auf Bewertungsdaten von 1964 und im Osten auf Daten von 1935 basiert, hat mit den Wertverhältnissen auf den Immobilienmärkten kaum mehr etwas zu tun. Höchstwahrscheinlich ist die jetzige Grundsteuer verfassungswidrig. Es besteht Handlungsbedarf. Bislang haben die Finanzministerien der Länder drei verschiedene Konzepte diskutiert. Doch auch hier wurde die alte Idee der Bodenwertsteuer einfach beiseite geschoben.

Stattdessen erörterten die Finanzminister bislang "Verbundmodelle", die neben dem Boden auch die aufstehenden Gebäude in die Bemessungsgrundlage der Steuer einbeziehen sollen - so wie bei der derzeit geltenden Grundsteuer B. Die drei diskutierten Modelle (kürzlich kam ein vierter Vorschlag hinzu) greifen teilweise auf Verkehrswerte, teilweise aber nur auf Flächengrößen zurück. Alle Varianten werden dabei unter der Prämisse der "Aufkommensneutralität" diskutiert.

In einem Pressegespräch, das am 14. Oktober in Berlin stattfand, sprach sich nun das Institut der deutschen Wirtschaft Köln (IW Köln) vehement gegen diese Varianten und für eine bodenbezogene Reform der Grundsteuer aus. Es unterstützt damit die Initiative Grundsteuer: Zeitgemäß!. Diese fordert bislang vergeblich, dass die Finanzminister auch eine Bodenwertsteuer sowie eine kombinierte Grundsteuer in ihre Überlegungen einbeziehen, die sich auf den Bodenwert und die Bodenfläche stützt.

Initiatoren und Unterstützer der Initiative sind unter anderem Bürgermeister, Umwelt- und Naturschutzverbände (NABU und BUND), der Deutsche Mieterbund, Stadtplaner und Bürger, sowie der IW Köln. Die Initiative zielt nicht nur auf die Herstellung einer soliden kommunalen Finanzierungsbasis ab, sondern will vor allem Fehlentwicklungen auf den Grundstücksmärkten entgegenwirken. Denn derzeit, so IW-Immobilienexperte Ralph Henger, gibt es "kaum Anreize, Brachflächen zu bebauen, Baulücken zu schließen oder ein Grundstück möglichst effizient zu nutzen".

Eine Bodensteuer soll hingegen Grundstücke in die Nutzung treiben. Bei Unterausnutzung von Grundstücken ist nämlich dieselbe Steuer zu zahlen wie bei einer optimalen Ausnutzung. Man erhofft sich die Stimulierung der Innenentwicklung von Ortschaften und die Vermeidung weiterer Zersiedelung der Landschaft. Anders als bei Verbundmodellen besteht dabei keine Gefahr, dass die Schaffung zusätzlichen Wohnraums oder die Anpassung des Gebäudebestandes an den Klimawandel, z.B. durch energetische Sanierung, durch eine höhere Steuerbelastung ausgebremst wird.

Eine bodenbezogene Steuer wirkt zudem nicht nur Grundstückspreissteigerungen und der Spekulation entgegen; auch die Überwälzung der Steuer ist schwieriger als die einer Verbundsteuer. Nicht zuletzt ist eine Bodensteuer einfach, da Flächen und Bodenrichtwerte bekannt sind. Bei einer Verbundsteuer ergeben sich insbesondere bei den aufstehenden Gebäuden teils massive Mess- und Bewertungsprobleme.

Es bleibt abzuwarten, ob das Votum des IW Köln Gewicht zeigt und die Forderungen der Initiative "Grundsteuer: Zeitgemäß!" bei den Länderfinanzministern Gehör finden. Die Verhandlungspositionen der Bundesländer orientierten sich allerdings bislang weniger an Sachargumenten. Vielmehr wurden sie von der Position der jeweiligen Länder im Rahmen des Länderfinanzausgleichs geprägt. Interessant ist in diesem Zusammenhang der jüngste Vorschlag der unionsregierten Länder, den Länderfinanzausgleich nur noch über die Umsatzsteuer vorzunehmen. Wenn die Grundsteuer im Rahmen des Länderfinanzausgleiches keine Rolle mehr spielen würde, könnte dies zu einer Versachlichung der Debatte um eine Grundsteuerreform zwischen den Finanzministern beitragen.

Dirk Löhr ist Professor für Steuerlehre und Ökologische Ökonomik in Trier

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