Die geschlossene Demokratie

In Bremerhaven wurde gerade gegen den Beschluss eines Volksentscheids wieder die 5-Prozent-Hürde eingeführt - Ausdruck für die Situation der direkten Demokratie in Deutschland

Grundgesetz Artikel 20. Absatz 2: „Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus. Sie wird vom Volke in Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt.“

Grundgesetz Artikel 21. Absatz 1: „Die Parteien wirken bei der politischen Willensbildung des Volkes mit...“

Mächtig und ehrfurchteinflößend stehen sie da, die Artikel, die die politische Entscheidungsfindung unseres Vaterlandes regeln. Der Bundesbürger lernt sie bereits in der Schule, und als Verfassungspatriot hält er es für selbstverständlich, dass sie auch eingehalten werden. Würde er sich mit der Wirklichkeit beschäftigen, kämen ihm schnell Zweifel. Hier nur einige Beispiele:

8. September 1998: Der Bremer Senat erklärt ein Volksbegehren zur Verbesserung der direkten Demokratie für unzulässig und legt es dem Staatsgerichtshof zur Entscheidung vor. Die von der Bremer Bürgerschaft gewählten Richter entscheiden im Februar 2000 im Sinne des Senats.

Begründung: Die vorgesehenen Hürden für die Bürgerbeteiligung seien nicht hoch genug. Zudem habe die Bürgerschaft bei politischen Entscheidungen Vorrang. Das bedeutet, dass eine Koalition von Volksvertretern, selbst wenn sie nur von 100 000 Bürgern gewählt wurde, immer noch Vorrang hat vor einer direkten Entscheidung des Volkes, an der sich in Bremen mindestens 125 000 Bürger beteiligen müssen. „Hängt doch die Gemeinwohlqualität der parlamentarisch verabschiedeten Gesetze nicht entscheidend davon ab, daß eine möglichst große Zahl der Bürger von ihrem Wahlrecht gebrauch gemacht hat“ - so das Gericht wortwörtlich in seiner Urteilsbegründung.

Das steht jedoch im Widerspruch zur Gefahr, die das Gericht in seiner Ablehnung konstruierte. Angeblich könne eine Minderheit in Bremen durch Volksentscheide Politik betreiben oder gar die Verfassung ändern. Das Gericht ignoriert, dass der Gesetzesvorschlag der Initiative eine dreifache Absicherung dagegen vorsieht: Zunächst hätte eine Initiative 1,5 Prozent der bei der letzten Bürgerschaftswahl abgegebenen Stimmen in Form von Unterschriften erreichen müssen. Wenn der Vorschlag der Initiative nicht von der Bürgerschaft angenommen worden wäre, hätte sie nochmals Unterschriften sammeln müssen, diesmal aber 5 Prozent für einfache Gesetze bzw. 10 für Verfassungsänderungen. Erst wenn der Vorschlag danach immer noch nicht von der Bürgerschaft angenommen worden wäre, wäre es zu einem Volksentscheid gekommen. Und der wäre erst bei einfacher Mehrheit der gültigen Stimmen erfolgreich gewesen. Alles andere hätte bedeutet, Stimmenthaltungen quasi als Neinstimmen zu werten und so die Entscheidung den Bürgern zu überlassen, die allen Idealen der Bürgerbeteiligung Hohn sprechen und zu Hause bleiben. Außerdem hätte es der Bürgerschaft jederzeit freigestanden, durch einen Gegenvorschlag einen Kompromiss zu suchen.

Auch die Ausweitung der Volksentscheide auf haushaltsrelevante Fragen wird für unzulässig erklärt. Dem Steuerzahler darf also nicht über die Verwendung der von ihm erwirtschafteten und gezahlten Steuern mitbestimmen. Dabei haben Untersuchungen inzwischen ergeben, dass die Länder, in denen die Bürger über die Ausgaben mitentscheiden dürfen, finanziell besser dastehen. Offenbar wirken Volksentscheide disziplinierend auf allzu ausgabenfreudige Politiker. Die Richter konnten diese Untersuchungen noch nicht kennen und meinen in ihrer Urteilsbegründung, dass allein die Bremer Bürgerschaft „alle Einnahmen und notwendigen Ausgaben im Blick habe“. Wer die bundesweit berüchtigte Bremer Haushaltslage kennt, hegt da sicherlich Zweifel.

Besonders schwer zu begreifen ist, dass das Gericht sich auf den „höchsten Rang der Verfassung“ beruft, die in der „verfassunggebenden Gewalt des Volkes“ gründet, um Änderungen der Bremer Verfassung durch das Volk abzulehnen. Die Bremer Verfassung, die 1947 selbst durch einen Volksentscheid eingeführt wurde, wird also dazu genutzt, Änderungen durch weitere Volksentscheide zu verbieten.

27. September 1998: Die Bürger Schleswig-Holsteins lehnen mit 885.511 zu 685.209 Stimmen per Volksentscheid die neue Rechtschreibung ab. Dies sind über 40 Prozent der Wahlberechtigten. Es ist der bis dahin erfolgreichste Volksentscheid in der Geschichte der Bundesrepublik, was damit zusammenhängt, dass er mit der Bundestagswahl zusammenfiel. Ein Jahr später hebt der Landtag das Gesetz jedoch wieder auf, woraufhin auch eine ähnliche Initiative in Bayern aufgibt. Inzwischen haben wir die Reform der Rechtschreibreform und immer noch keine einheitliche Schreibweise.

Zwar mag die Rechtschreibung insbesondere für ABC-Schützen etliche Erleichterungen gebracht haben. Diese wurden aber selbst von den Reformgegnern begrüßt. Trotzdem zeigt dieser Fall, dass in einer Demokratie kleine, unausgewogen besetzte Experten-Kommissionen kein Ersatz für öffentliche Diskussionen und demokratische Entscheidungsfindung sein können. Das Parlament beschließt, was vorher bereits ein kleiner Zirkel von Wissenschaftlern beschlossen hat, ohne überhaupt zu versuchen, die Bürger von den Vorteilen zu überzeugen.

Was der Bremer Staatsgerichtshof als große Gefahr ausmalt und für die Ablehnung erleichterter bürgerlicher Mitbestimmung herhalten muss, die Politik durch eine kleine Minderheit, erhält hier durch den Segen der Repräsentanten im Parlament gleichsam höhere demokratische Weihen und wird unantastbar. Und dann zeigen die Volksvertreter sich überraschenderweise überrascht, dass sich das Volk in dieser Angelegenheit nicht von ihnen vertreten fühlt. Anstatt nun eine Kompromisslösung zu suchen und dieser durch einen Volksentscheid wirklich demokratischen Segen zu verleihen, wurde weitergewurstelt und die Reform der Reform verabschiedet.

Eine einheitliche Rechtschreibung haben wir nach wie vor nicht. Buch- und Zeitungsverlage haben sich das Recht genommen, eigene Rechtschreibregeln zu verwenden, und behalten diese bei – nach nunmehr 12 Jahren seit der ersten Reform. Noch Anfang dieses Jahres musste sich das Landesgericht Schleswig mit der Klage einer Schülerin beschäftigen, die für die Verwendung der alten Rechtschreibung keine Fehler angerechnet bekommen wollte. Weil versäumt wurde, die Bürger an der Entscheidung zu beteiligen und mit ihnen einen Kompromiss zu finden, ist Deutschland innerhalb weniger Jahre in die Zeit zurückgefallen, in der es keine als verbindlich anerkannte Rechtschreibung gab.

29. Februar 2004. Mehr als 48 Prozent der Hamburger Wahlberechtigten entscheiden sich gegen die Privatisierung von Krankenhäusern. Das sind über 200 000 Stimmen mehr als die CDU während der gleichzeitigen Bürgerschaftswahl erzielt, was diese aber nicht davon abhält, das Ergebnis zu ignorieren. Die Hamburgischen Verfassungsrichter, die von derselben Bürgerschaft gewählt werden, die sie kontrollieren sollen, entscheiden wie in der anderen Hansestadt Bremen im Sinne des Senats und machen den Weg zur Privatisierung der Kliniken frei. Wie ihre Kollegen in Bremen sehen sie keinen Widerspruch zum Artikel 20 oder 21, wenn sie, selbstverständlich „Im Namen des Volkes“, die direkte Willensäußerung des Volkes zu einer Empfehlung an den Senat erklären, die keine verbindliche Wirkung habe.

Die Kliniken wurden – gegen den ausdrücklichen Willen der Hamburger Bürger – teilprivatisiert. Den Hamburgern fehlt dafür umso mehr das Verständnis, seit sich seit der Privatisierung die Beschwerden über den angeblich lebensgefährlich lückenhaften „Service“ in diesen Kliniken häufen und auf der anderen Seite die Stadt wieder genügend Geld zu haben scheint, um sich teure Renommierprojekte wie die Elbphilharmonie zu leisten, deren Baukosten schon vor der Grundsteinlegung 20 Millionen Euro höher sind als ursprünglich veranschlagt.

13. Juni 2004. Nochmals Hamburg. Nicht durch Zufall: In der Hansestadt haben die Bürger nur geringe Hürden zu überwinden, um ihren Willen durchzusetzen. Der Gesetzentwurf einer Bürgerinitiative für ein neues Wahlrecht auf Landesebene setzt sich in einem Volksentscheid gegen den Entwurf von CDU und SPD durch. Nach dem Entwurf der Initiative sollen die Bürger ihre Kandidaten direkt aus der Liste wählen können. Sichere Listenplätze, die es Parteien ermöglichen, Kandidaten gegen den Wählerwillen ins Parlament zu bringen, hätte es nicht mehr gegeben.

Die SPD findet sich mit der Niederlage ab, die CDU erweist sich jedoch als schlechter Verlierer und macht die wesentlichen Neuerungen rückgängig – noch bevor das neue Gesetz überhaupt angewendet wurde und gegen den Willen aller anderen Parteien und eines Querulanten aus den eigenen Reihen. Wegen angeblicher „verfassungsrechtlicher Bedenken“ meint sie, dem Verfassungsgericht die Arbeit abnehmen und ein neues Wahlrecht beschließen zu müssen. Ihr wirkliches Ziel, die starren Parteilisten wiedereinzuführen, erreicht sie durch schwer durchschaubare rechnerische Tricks, die die Direktwahl erst ab einer willkürlich gesetzten „Relevanzschwelle“ gültig macht.

Die Initiative und Oppositionsparteien erheben Klage vor dem Hamburgischen Verfassungsgericht. Es geht um die Frage, ob ein vom Volk beschlossenes Gesetz überhaupt geändert werden darf. Die mehrheitlich CDU-nahen Verfassungsrichter stoßen sich aber nur an der „Relevanzschwelle“, die sie als bewusste Irreführung der Wähler bezeichnen. Die CDU muss sie wieder zurücknehmen. Die anderen Änderungen lässt das Gericht bestehen, sodass vom Entwurf, der im Volksentscheid beschlossen wurde, durch kräftige Einschnitte der CDU bis zur Unkenntlichkeit verstümmelt ist.

Zum zweiten Mal hat das Hamburger Verfassungsgericht den Volksentscheid zur bloßen Empfehlung ohne verbindlichen Charakter herabgesetzt. Eine Entscheidung des Volkes ist also weniger bedeutend als die seiner Vertreter. Zugleich stellen die Verfassungsrichter mehrheitlich fest, dass nur die Oppositionsparteien in dieser Frage hätten klagen dürfen, nicht aber die Bürgerinitiative. Das Gericht spricht im Namen des Volkes, dass das Volk nicht klagen darf – selbst dann nicht, wenn ein Volksentscheid gebrochen wird.

Immerhin erfuhr die Initiative nach den letzten Bürgerhauswahlen im Februar eine späte Genugtuung: Eine Direktkandidatin der CDU verlor die Wahlen wegen der Änderungen, denen sie selbst zugestimmt hatte, während ein Direktkandidat der SPD seine Gegner überflügelte, weil er in seinem Wahlkreis von Haus zu Haus gegangen war und sich persönlich vorgestellt hatte.

15. April 2005. Nochmal Hamburg. Wieder die CDU. Die beschließt mit der Begründung, das Volksabstimmungsgesetz verbessern zu wollen, dass Unterschriften für Volksbegehren nur noch auf dem Amt abgegeben und nicht mehr auf der Straße gesammelt und Volksentscheide nicht mehr mit Wahlterminen zusammengelegt werden dürfen. Das bricht der direkten Demokratie in Hamburg das Genick, da die Bürger so schwerer zur Stimmabgabe zu bewegen sind. Die CDU ist sich sicher, fortan von Volksentscheiden verschont zu bleiben.

Sie irrt. Eine breite Initiative aus Vereinen, Gewerkschaften und Parteien nutzt eine Gesetzeslücke und teilt Formulare aus, mit denen die Hamburger per Brief zwei Volksbegehren unterstützen können, die Volksentscheide wieder erleichtern und verbindlich machen sollen. Beide sind mit rund 100 000 Stimmen beeindruckend erfolgreich. 60 000 Stimmen hätten genügt.

Inzwischen hat das Verfassungsgericht Hamburgs verfügt, Volksentscheide mit Wahlterminen zusammenzulegen, wenn sie in einem bestimmten Zeitrahmen stattfinden. Durch eine besonders schnelle Auszählung der Volksbegehren gelingt es Abstimmungsleiter Willi Beiß aber, dies zu verhindern. Der zusätzliche Termin für den Volksentscheid kostet der Stadt eine Millionen Euro mehr. Die Begründung, mit der das Gesetz geändert wurde, die Kostenersparnis, entpuppt sich so als reiner Vorwand.

Die CDU fürchtet eine Niederlage und nimmt das Volksbegehren an, das die Verbesserung der Volksgesetzgebung zum Ziel hat. Bei dem anderen lässt sie es auf einen Volksentscheid ankommen. Die Erfolgsaussichten sind bei diesem geringer, weil er eine Verfassungsänderung erreichen muss. Die Berechnung der CDU geht auf: Der Volksentscheid scheitert nicht etwa an den Neinstimmen, sondern an den hohen Hürden: Für eine Änderung der Verfassung hätten 50 Prozent der Bürger zustimmen müssen, es stimmten aber nur 30 Prozent zu. Allerdings stimmte auch jeder vierte Teilnehmer dagegen, Volksentscheide verbindlich zu machen. Der Volksentscheid wäre sogar dann gescheitert, wenn er nach den Bedingungen durchgeführt worden wäre, die er einführen wollte, denn dann wären 35 Prozent Zustimmung erforderlich gewesen.

Offenbar zeigte die Gegenkampagne der CDU Wirkung, an der sich zuletzt sogar Oberbürgermeister Ole von Beust persönlich beteiligte. Sie erklärte die Verfassung für unantastbar und schürte das gegenseitige Misstrauen unter den Bürgern, indem sie das Schreckgespenst radikaler Minderheiten an die Wand malte, die die Verfassung kapern wollten. Außerdem kam es immer wieder zu verdächtigen Missgeschicken wie Briefwahlunterlagen, die den Bürgern ohne Stimmzettel zuschickt wurden.

5. Juni 2008. SPD, CDU und Grüne beschließen, die Fünf-Prozent-Hürde für die Wahlen zur Stadtverordnetenversammlung in Bremerhaven wiedereinzuführen, die erst Ende 2006 durch einen Volksentscheid abgeschafft wurde, den die Grünen selbst unterstützten. Die SPD stellt dies als notwendige Korrektur an die Wahlrechte anderer Länder dar, obwohl die Fünf-Prozent-Hürde bei Kommunalwahlen in den meisten Bundesländern nicht mehr angewandt wird und dieses Jahr auch in Schleswig-Holstein und Thüringen durch die Verfassungsgerichte gekippt wurde. Die Grünen hingegen berufen sich auf die Koalitionsvereinbarung mit der SPD und gefallen sich angeblich selbst nicht in ihrer Rolle.

Das Vorhaben ist zusätzlich problematisch, weil es nach dem Versuch aussieht, unliebsame Konkurrenz in Gestalt der populistischen Parteien „Bürger in Wut“, DVU und „Die Linke“ auszuschalten, anstatt die politische Auseinandersetzung zu suchen. Volksentscheide werden so in den Ruch der Populistenbegünstigung gebracht, die die Politiker als Überväter des Volkes rückgängig machen müssen.

Welch geringen Respekt führende Politiker vor den direkten Entscheidungen des Souveräns haben, machen sie immer wieder unverhohlen deutlich – oft schon, bevor der Volksentscheid überhaupt stattgefunden hat und selbst dann noch, wenn sich dessen Scheitern bereits abzeichnet. So kündigte der inzwischen verstorbene Düsseldorfer Bürgermeister Joachim Erwin an, sich nicht an die Bürgerentscheide zur Privatisierung von öffentlichen Grundstücken halten zu wollen, wenn das Ergebnis nicht in seinem Sinne ausfiele.

In einem Interview in der Rheinischen Post vom 15. April 2008 gibt er einen Einblick in seine Vorstellungen von Bürgerbeteiligung. Darin räumt unumwunden ein, darauf spekuliert zu haben, dass der betreffende Entscheid an den hohen Hürden scheitern würde: „Vielen war eh klar, dass es völlig nutzlos ist, zur Abstimmung zu gehen, weil die Bürgerinitiative die notwendigen 91.000 Stimmen nicht zusammenbekommt. Die meisten Befürworter des Kö-Bogens sind also zu Hause geblieben.“ Den Widerstand erklärt er für unbedeutend. Die 63.000 Gegenstimmen „lassen mich völlig kalt, weil es in dieser Sache zu viele unterschiedliche Sichtweisen gibt. Deshalb sage ich ja immer, dass man über Stadtplanung nicht demokratisch abstimmen kann.“ Es ist ein seltsames Demokratieverständnis, wenn Meinungsvielfalt und -austausch, die selbstverständlicher Bestandteil der Demokratie sein sollten, zum unüberwindbaren Hindernis für demokratische Entscheidungen erklärt werden. Mit dieser Begründung können Politiker die Demokratie an sich für funktionsunfähig erklären – wie schon mehrfach in der deutschen Geschichte geschehen.

Erwin nahm die Bürgerentscheide ohnehin nicht sonderlich ernst. Er betrachtete die Initiativen wegen der Unterstützung durch Oppositionsparteien nur als vorgezogenen Wahlkampf und drückt sich entsprechend populistisch aus. Nach dem Scheitern des einen Bürgerentscheides meinte er sogar, dass er die über eine Millionen Euro, die der Entscheid gekostet habe, am liebsten für soziale Zwecke verwendet hätte.

In der Tat ist das Quorum mit 20 Prozent für eine Großstadt wie Düsseldorf fast unerreichbar hoch, noch dazu in einer Frage zur Bebauung, die naturgemäß nur die Bürger mobilisiert, die im betreffenden Stadtbezirk leben. Dies steht auch so in der Statistik. Eine der beiden Abstimmungen wäre sogar erfolgreich gewesen, hätte nur der vom Bauvorhaben unmittelbar betroffene Stadtbezirk abstimmen dürfen. Da aber in einer Großstadt nur schwer genügend Bürger zu mobilisieren sind, noch dazu in Zeiten des allgemeinen Desinteresses, haben die anderen Stadtbezirke das Ergebnis regelrecht verdünnt.

Wie in Hamburg und Düsseldorf scheitert auch in Berlin ein Volksentscheid an hohen Hürden und massivem Gegenfeuer des Oberbürgermeisters. Klaus Wowereit kündigte vor dem Volksentscheid an, sich nicht ans Ergebnis halten zu wollen, sollte es nicht in seinem Sinne ausfallen. Das war aber nicht notwendig. „Nur“ 529.880 Berliner stimmten für den weiteren Betrieb des Flughafens Tempelhof. Die Berliner SPD hatte bei den Wahlen zum Abgeordnetenhaus 2006 zwar nur 424.054 Zweitstimmen erhalten, erklärte sich aber dennoch zum Sieger. Sie wirft der Opposition vor, mit Unterstützung der Medien eine Kampagne betrieben zu haben und gescheitert zu sein. Dabei nahmen die beteiligten Parteien im Grunde nur ihre im Artikel 21 des Grundgesetzes festgelegte Aufgabe wahr, an der politischen Willensbildung mitzuwirken. In diesem Sinne unterstützte die SPD bereits Initiativen in Hamburg. Die Parteien besinnen sich dank direkter Demokratie also auf ihre verfassungsrechtlichen Aufgaben, zumal ihre Selbstlegitimation als „Volksparteien“ durch Mitgliederschwund und schlechte Wahlergebnisse zunehmend fragwürdig geworden ist.

Laut Umfragen der Bertelsmann Stiftung erhoffen sich rund 70 Prozent der Bürger mehr politische Mitsprache. Doch in Land und Kommunen werden Volksentscheide ignoriert oder gebrochen. In Hamburg haben gewisse Parteien sogar die Strategie entwickelt, in den Bezirksparlamenten der Stadtteile kommunalen Bürgerbegehren zuzustimmen, sie dann aber vom übergeordneten Senat aufheben zu lassen. Die Einführung direkter Demokratie auf Bundesebene scheiterte 2001 an CDU und CSU.

Der Frust wächst. Volksvertreter betrachten Politik scheinbar als geschlossene Veranstaltung, bei der das Volk nicht mitmachen darf. Von 15 landesweiten Volksentscheiden in der Geschichte der Bundesrepublik sind sechs an den hohen Hürden gescheitert, drei wurden ausgehebelt und einer nachträglich verstümmelt. Lediglich drei waren erfolgreich und blieben von der Landespolitik unangetastet. In Bayern gelang dem Landtag durch einen Gegenentwurf zwei Mal ein Kompromiss. Die anderen Landtage nehmen diese Gelegenheit oft gar nicht erst wahr.

Eine Initiative prüft inzwischen, ob nach Artikel 146 des Grundgesetzes möglich ist, durch einen Volksentscheid einfach eine neue Verfassung zu beschließen, die das in Artikel 20 verbriefte Recht des Bürgers, Abstimmungen durchzuführen, konsequent durchsetzt. Der Artikel 146 ist eigentlich für eine neue Verfassung nach der Wiedervereinigung gedacht und wurde von Politikern wohlweislich ignoriert. Nun öffnet er Bürgerrechtlern möglicherweise eine Hintertür; denn viele von ihnen haben die Hoffnung, die Parteien würden die direkte Demokratie in Deutschland irgendwann selbst einführen, längst aufgegeben.

Allemal besser, als sich auf Artikel 20 Absatz 4 GG zu berufen, um die eigene Auslegung des Artikel 20 Absatz 2 GG durchzusetzen. Oder nicht? (Nico Nissen)

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