Die zu Kontrollierenden wählen ihre Kontrolleure selbst

"Deutschlandakte"-Autor Hans Herbert von Arnim über Politikerdiäten, Lobbyismus, Gewaltenteilung, die Macht der Parteien und das Erfolgsmodell Direktwahl. 2. Teil

Hans Herbert von Arnim lehrt als pensionierter Universitätsprofessor an der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer. Am dortigen Forschungsinstitut leitet er die Sektion „Modernisierung von Staat und Verwaltung“. Sein jüngstes Buch „Die Deutschlandakte“ steht seit 16 Wochen auf den Bestsellerlisten. Teil 1 des Interviews: Entscheidend ist, dass die Bürger entscheiden

Sie beklagen die fehlende Professionalität der Berufspolitiker, wollen aber zugleich die Diäten durch einen reinen Verdienstausfall ersetzen. Sehen Sie darin keinen Widerspruch? Fachleute würden doch nicht in die Politik gehen, wenn sie in der freien Wirtschaft Karriere machen und so mehr verdienen könnten.
Hans Herbert von Arnim: Ich beklage vor allem die fehlende Volksnähe und die Abgehobenheit der Politiker, und dass sie sich vornehmlich an ihren eigenen Interessen und denen ihrer Partei ausrichten. Durch die einheitliche Bezahlung werden vor allem Leute mit geringem Gehalt angelockt, während Leuten mit hohem Gehalt kein ökonomischer Anreiz gegeben wird, ein Mandat zu übernehmen. Die Erstattung des Verdienstausfalls würde das zumindest mildern.
Im Augenblick ist es so, dass die überwiegende Zahl der Politiker beispielsweise durch ein Bundestagsmandat ihr Gehalt gewaltig steigern, während Leute, die in der Wirtschaft, Wissenschaft, Kunst oder Kultur erfolgreich sind, auf erhebliche Teile ihres Einkommens verzichten müssten. Das schafft, ökonomisch jedenfalls, sinnwidrige Anreize. Zugegeben, es gibt noch andere Gründe, in die Politik zu gehen, aber wenigstens die ökonomischen könnte man auf die geschilderte Weise mildern.
Gewährleisten die Diäten aber nicht auch die Unabhängigkeit der Abgeordneten? Jemand, der nur einen geringen Verdienstausfall erhält, wäre ständig versucht, sich zum „Diener zweier Herren“ zu machen, um etwas hinzuzuverdienen.
Hans Herbert von Arnim: Natürlich sollen die Diäten die Unabhängigkeit der Abgeordneten gewährleisten. Deshalb halte ich es für hochproblematisch, wenn Abgeordnete sich zugleich als Lobbyisten eines Unternehmens oder Verbandes verdingen, um sich ein Zusatzeinkommen zu verschaffen. Solche Nebentätigkeiten, die die Unabhängigkeit des Volksvertreters offensichtlich in Frage stellen, sollte man grundsätzlich untersagen. Dass es dennoch erlaubt ist, ist ein großer Fehler, der seine Ursache aber darin hat, dass Politiker sich das selbst verbieten müssten.
Im Mai wurde eine weitere Diätenerhöhung geplant. Die Abgeordneten haben davon aber selbst Abstand genommen und sie nicht durchgeführt. Das zeigt doch, dass innerhalb der politischen Klasse ein Bewusstsein dafür besteht, wann man zu weit geht.
Hans Herbert von Arnim: Nachdem die Diäten bereits im November, also ein halbes Jahr zuvor, um zehn Prozent erhöht worden waren, kündigten die Sprecher von Union und SPD eine weitere Diätenerhöhung um sechs Prozent an. Die Parteien der Opposition sprachen sich dagegen aus – wobei man sich aber nicht sicher sein kann, ob sie nicht insgeheim hofften, überstimmt zu werden und so dennoch in der Genuss einer Diätenerhöhung zu kommen.
Erst als die öffentliche Kritik immer größer wurde und unter anderem durch mich in einem Aufmacher-Beitrag in der „Frankfurter Rundschau“ daran erinnert wurde, dass man im November eigentlich versprochen hatte, vor 2010 keine weiteren Diätenerhöhungen zu beschließen, haben zahlreiche Parteimitglieder ihre eigene Partei unter Druck gesetzt. Vor allem SPD-Mitglieder haben ihre Parteibücher zurückgeschickt. Der SPD-Fraktionsvorsitzende Struck zog daraufhin seine Zustimmung zurück, woraufhin sein Unions-Kontrahent Kauder auch zurückrudern musste.
Sehen Sie diesen wirksamen Druck der SPD-Basis auch bei dem Parteiausschlussverfahren gegen Wolfgang Clement am Werke, also gleichsam einen Streit zwischen SPD-Führungselite und SPD-Basis?
Hans Herbert von Arnim: Bei den Diäten ist die Kritik zunächst von der Öffentlichkeit ausgegangen, und die Basis hat sie aufgegriffen. Ohne öffentlichen Druck wäre gar nichts geschehen. Der Streit über Clements Parteiausschluss hat sich in der Öffentlichkeit verlagert hin zu einem Streit über die Agenda 2010. Da könnte tatsächlich so etwas zu beobachten sein wie eine Auseinandersetzung zwischen den Mitgliedern der SPD, denen die gesamte Richtung der Agenda 2010 nicht gefällt, und großen Teilen der Führung, die daran festhält.
Sie haben auch vorgeschlagen, die Größe der Parlamente von der Wahlbeteiligung abhängig zu machen, damit die Politiker sich mehr um Wähler bemühen. Bestünde da nicht die Gefahr, dass einige Wahlkreise überhaupt nicht mehr im Parlament vertreten wären, weil die Wahlbeteiligung zu gering ist?
Hans Herbert von Arnim: Im bisherigen System leiden die Parteien nicht unter der zunehmend sinkenden Wahlbeteiligung, solange die Stimmenverluste sich gleichmäßig über die Parteien verteilen. Sie erhalten dieselbe Anzahl an Sitzen und denselben Geldbetrag. Es wäre sinnvoll, ihnen einen Anreiz zu geben, die sinkende Wahlbeteiligung aufzuhalten. Dies könnte ein finanzieller Anreiz sein, indem die staatliche Parteienfinanzierung mit der Wahlbeteiligung sinkt. Es wäre aber auch denkbar, die Anzahl der Sitze entsprechend zu senken.
So war es schon in der Weimarer Republik: Bei einer geringeren Wahlbeteiligung hatte der Reichstag eine geringere Größe. Die Gefahr, dass ein Wahlkreis keinen Abgeordneten hat, lässt sich dadurch abwenden, dass man nicht die Anzahl der Wahlkreise verringert, sondern die der Listenabgeordneten.
Sie kritisieren in Ihrem Buch wiederholt die Parteienfinanzierung in Deutschland, die weltweit einmalig ist. Ist es aber nicht so, dass dieses ausgeklügelte System der Parteienfinanzierung auf den ungeheuren Konkurrenzkampf zwischen den Parteien zurückzuführen ist? Die NPD und die Grauen Panther wären ohne Betrügereien vielleicht gar nicht über die Fünfprozenthürde gekrochen. Die Grünen und die PDS gründeten irgendwann selbst Parteistiftungen, nachdem sie diese jahrelang als fragwürdige Mittel der Parteienfinanzierung und politischen Einflussnahme abgelehnt hatten.
Hans Herbert von Arnim: Die Höhe der staatlichen Parteienfinanzierung bestimmen die Parteien im Parlament selbst. Wo gibt es das sonst, dass man selbst darüber entscheiden kann, wie viel Geld man aus der Staatskasse bekommt? Dabei bilden die Parteien im Parlament regelmäßig ein Kartell, d. h. sie sind sich über die Grenze zwischen Koalition und Opposition hinweg einig. Die Öffentlichkeit ist die einzig wirksame Kontrolle.
Natürlich stehen die Parteien unter Konkurrenzdruck. Dem unbegrenzten Wettrüsten sollte man dadurch abhelfen, dass man Ausgabenbegrenzungen einführt, wie das in anderen Ländern auch der Fall ist. So wäre die Gefahr, dass man sich während des Wahlkampfes verschuldet und nach der Wahl aus der Staatskasse bedient, an der Quelle beseitigt.
Wird für die großen Parteien die Verlockung nicht immer größer, den Schwund an Mitgliedsbeiträgen durch die staatliche Parteienfinanzierung auszugleichen?
Hans Herbert von Arnim: Die Parteien können den Mitglieder-, Wähler- und Vertrauensschwund leicht wegstecken, solange sie sich aus der Staatskasse refinanzieren können. Könnten sie das nicht, bestünde ein wesentlich größerer Anreiz, den Mitgliederschwund aufzuhalten. Solange sie aber Partei, Fraktionen und Stiftung über den Fiskus refinanzieren können, tut ihnen der Verlust an Mitgliedern und Stimmen nicht weh, auch wenn sie Krokodilstränen darüber vergießen.
Sie meinten auch, die Parteien hätten zu viel Macht und man müsste in Deutschland Gewaltenteilung und Demokratie erst herstellen.
Hans Herbert von Arnim: Wir haben keine wirkliche Gewaltenteilung zwischen Regierung und Parlament. Das erkennen sie bereits daran, dass Regierungsmitglieder und Parlamentarische Staatssekretäre auch über Parlamentsmandate verfügen. Sie müssten sich also selbst kontrollieren. Wie soll das gehen? Bei den meisten unserer Nachbarländer dürfen Regierungsmitglieder nicht zugleich im Parlament sitzen. Dort ist die Gewaltenteilung konsequenter durchgeführt.
In der parlamentarischen Demokratie haben wir im Übrigen das Grundproblem, dass die Mehrheit des Parlaments die Regierung wählt und sie gegen Angriffe der Opposition verteidigt, sodass die Frontlinie im Grunde zwischen Regierung und Koalition auf der einen Seite und der Opposition auf der anderen Seite verläuft. Um so wichtiger wird die Kontrolle durch die Gerichte, vor allem durch die Verfassungsgerichte. Diese Kontrolle ist aber von vorn herein dadurch eingeschränkt, dass die Richter ausgerechnet von denen gewählt werden, die sie kontrollieren sollen.
Die zu Kontrollierenden wählen also ihre Kontrolleure selbst, und das beschränkt deren Kontrollfähigkeit. Die Verfassungsrichter sind deshalb versucht, im Sinne ihrer Wähler zu entscheiden. Ein Beispiel ist das Urteil des Staatsgerichtshofs von Hessen zur Rechtmäßigkeit von Studiengebühren. Sechs Richter, die von CDU und FDP gewählt wurden, erklärten die Studiengebühren für verfassungsgemäß, während die anderen fünf Richter, die von SPD und Grünen gewählt wurden, sie für verfassungswidrig hielten. Es zerstört natürlich das Vertrauen der Bürger in die Unabhängigkeit der Richter, wenn diese nach der Farbenlehre derjenigen entscheiden, die sie gewählt haben und die sie eigentlich kontrollieren sollten.
Sie schlagen aber selbst keine Direktwahl der Verfassungsrichter vor. Wie soll es denn sonst ablaufen?
Hans Herbert von Arnim: Zunächst ist es ein Appell an die Wähler der Richter, keine parteistromlinienförmige Richter zu wählen. Und es ist ein Appell an die Öffentlichkeit, insbesondere der Medien, diese Mängel hervorzukehren und auf die Einhaltung gewisser Maßstäbe zu pochen. Man sollte die Richterwahl auch transparenter machen. Die Richter sollten nicht im stillen Kämmerlein von einigen Insidern ausgeguckt werden, sondern es sollte öffentliche Anhörungen geben. Bei der Wahl von Verfassungsrichtern wäre das durchaus sinnvoll. Dem Bürger würde so ermöglicht, sich eine eigene Meinung zu bilden, und dem wahlberechtigten Politiker erschwert, Parteirichter zu berufen.
Ein Kapitel Ihres Buches widmen sie den Nebeneinkünften von Politikern und dem Lobbyismus. Politiker verteidigen den Lobbyismus, weil sie dadurch angeblich Kontakte schließen, die auch politisch von Vorteil sein könnten, und Kenntnisse über die Interessen der Wirtschaft erlangen. Außerdem betreiben auch gemeinnützige Organisationen Lobbyarbeit. Kann Lobbyismus für einen Staat also nicht auch von Vorteil sein?
Hans Herbert von Arnim: Das ist ein Missverständnis. Ich wende mich nicht gegen den Einfluss von Unternehmen oder Verbänden auf die Politik. Wir haben eine pluralistische Demokratie, in der alle Gruppen Einfluss auf die Politik nehmen können und dürfen. Ich wende mich bloß gegen bestimmte Mittel und den Kauf von Politikern. Wenn etwa ein Abgeordneter, der vom Steuerzahler dafür bezahlt wird, dass er unabhängig bleibt und das Gemeinwohl im Blick hält, gleichzeitig Geld von Verbänden oder Unternehmen annimmt, die Partikularinteressen vertreten, kann man ihm die Unabhängigkeit nicht mehr abnehmen. Gegen Derartiges wende ich mich.
Ich wende mich auch dagegen, dass Politiker in ihrem Amt eine bestimmte Politik zugunsten eines Unternehmens betreiben, dessen Manager sie nach dem Ausscheiden aus dem Amt werden. Auch das halte ich für ein Unding. Es geht also nicht darum, dass Politiker sich nicht die Argumente der Lobbyisten anhören und Lobbyisten dem Politiker nicht mehr ihre Argumente vorbringen dürften. Das ist alles sinnvoll und unerlässlich. Es geht um die Mittel. Es geht darum, dass nicht die, die viel Geld haben, sich politischen Einfluss kaufen, indem sie Politiker korrumpieren. Dann hätten wir keine Demokratie mehr, sondern Plutokratie, die Herrschaft der Reichen. Das darf nicht sein.
Sie schlagen auch eine Direktwahl von Bundespräsidenten und Ministerpräsidenten vor. Könnte das im Fall des Ministerpräsidenten nicht schlimmstenfalls dazu führen, dass der Landtag sich weigert, mit ihm und seinem Kabinett zusammenzuarbeiten, weil der einer anderen Partei angehört?
Hans Herbert von Arnim: Wir haben in Deutschland gute Erfahrungen mit der Direktwahl von Bürgermeistern und Oberbürgermeistern auch in Großstädten gemacht. Warum soll man dieses Erfolgsmodell nicht auf die Länder übertragen, die ähnlich wie die Gemeinden vernehmlich Verwaltungsaufgaben zu erfüllen haben. In den Ländern könnte man dies mittels Volksbegehren und Volksentscheid, gegen den Widerstand der etablierten Politik, am Parlament vorbei durchsetzen. Auch die Direktwahl der Bürgermeister wurde durch direktdemokratische Entscheidungen in den Ländern eingeführt, in denen sie vorher noch nicht möglich war.
Zu „gespaltenen Mehrheiten“ kann es gewiss kommen, aber diese Situation haben wir vielfach auch in Großstädten. Auch da ist der direkt gewählte Oberbürgermeister gelegentlich von einer anderen Partei als die Mehrheit im Stadtrat. Dort funktioniert es dennoch regelmäßig, auch deshalb, weil die Mitglieder des Stadtrats nicht nach einem starren Listensystem gewählt werden, das nur Parteisoldaten hervorbringt, sondern nach einem bürgernahen Persönlichkeitswahlrecht mit Kumulieren und Panaschieren.
Direkt vom Volk gewählte Abgeordnete sind eher bereit, sachorientiert und über die Parteigrenzen hinweg zu entscheiden. So wie Oberbürgermeister und Stadträte direkt gewählt werden, müssten auch Ministerpräsidenten und Landtagsabgeordnete direkt gewählt werden, damit das Ganze funktioniert. Also müsste auch bei Landtagswahlen eine Persönlichkeitswahl mit Kumulieren und Panaschieren durchgeführt werden.
Ihr Vorschlag der Direktwahl des Bundespräsidenten weckt düstere Erinnerungen an die Weimarer Republik.
Hans Herbert von Arnim: Der Reichspräsident hatte unglaublich viel mehr Macht und Kompetenzen als sie unser Bundespräsident hat, sodass da kein Vergleich gezogen werden kann. Nun meinen manche Kritiker meines Vorschlages, wenn man ihn direkt wählt, müsse man ihm auch mehr Kompetenzen geben, wie dem französischen oder dem amerikanischen Präsidenten. Dieser Einwand trifft aber definitiv nicht zu. Das zeigt das Beispiel Österreich: Dort gibt es einen direkt gewählten Präsidenten, der aber nur geringe Kompetenzen hat.
Der Bundespräsident muss also nicht zwingend mit neuen Kompetenzen ausgestattet werden, nur weil er direkt gewählt wird. Die Gefahr, dass wir einen Hindenburg-ähnlichen Präsidenten bekämen, besteht also nicht.
Sie treten in Ihren Büchern auch immer für Volksentscheide ein. Denken Sie, dass das Volk genügend Reife und Sachverstand hat, um politische Entscheidungen zu fällen und über die Verwendung der Steuern zu entscheiden? Wie man in Dresden im Falle der Waldschlösschenbrücke und in Berlin beim Tempelhof-Volksentscheid sieht, geht das oft genug schief. In beiden Fällen haben Lobbys mächtig mitgemischt: In Dresden der ADAC, in Berlin die Springerpresse.
Hans Herbert von Arnim: Es gibt auch eine Unmenge an Parlamentsentscheidungen, bei denen man fragen könnte, ob sie sinnvoll sind. Schauen Sie nur die Entscheidungen an, die das Verfassungsgericht in den letzten Monaten aufgehoben hat, oder die der Bundespräsident wegen Verfassungswidrigkeit anhalten musste. Also auch da gibt es gesetzgeberischen Schlendrian, der kaum geringer sein dürfte wie bei direktdemokratischen Entscheidungen.
Die Menschen wollen mitentscheiden. In Umfragen sprechen sie sich in großer Mehrheit für die Einführung von Volksbegehren und Volksentscheiden auch auf Bundesebene aus. Selbst wenn man die Entscheidungen, die direktdemokratisch getroffen werden, dann oder wann für falsch halten mag, so haben sie doch, weil das Volk in Mehrheit entschieden hat, eine integrierende und befriedigende Funktion.
Im Übrigen plädiere ich vor allem für direkte Demokratie im Hinblick auf das Wahlrecht und andere Regeln des Machterwerbs. Denn hier haben wir das Problem, dass sie von denen geändert werden müssten, die nach dem bisherigen Wahlrecht gewählt worden sind und fürchten, durch eine Änderung ihre Wiederwahl zu riskieren. Da wäre es besonders wichtig, dass das Volk eine Entscheidung fällt, weil es im Gegensatz zu den Abgeordneten unbefangen entscheiden kann. In Hamburg beispielsweise hat man ein bürgernahes Wahlrecht durch Volksbegehren und Volksentscheid eingeführt. In einigen Bundesländern sind ähnliche Volksbegehren unterwegs, etwa um das Kommunalwahlrecht in Nordrhein-Westfalen zu ändern.
Eine Initiative in Hessen möchte prüfen lassen, ob man mit Artikel 146 des Grundgesetzes, das einen Volksentscheid über eine neue Verfassung vorsieht, einfach an Bundestag und Bundesrat vorbei eine neue Verfassung einführen kann. Für wie realistisch halten sie das?
Hans Herbert von Arnim: Ein solcher Volksentscheid müsste zunächst initiiert werden, durch eine Volksinitiative oder ein Volksbegehren, und dann müsste er bundesweit durchgeführt werden. Dann müsste sich eine Mehrheit der Abstimmenden dafür aussprechen. Ich fürchte, das geht in einem informellen Weg nicht. Was wir bräuchten, wäre ein Ausführungsgesetz zu Artikel 146, und das müsste das Parlament beschließen. Das wäre ein verfassungskonformer Weg. Aber die von ihnen genannte Initiative könnte wenigstens Druck ausüben, dass es endlich dazu kommt.
Sie haben in ihrem Buch „Das Europa-Komplott“ behauptet, die EU würde durch die politische Klasse zunehmend entdemokratisiert. Welche Konsequenzen hätte der Vertrag von Lissabon für den EU-Bürger?
Hans Herbert von Arnim: Das ist eine ganz schön umfassende Frage. Um es kurz zu machen: Das Problem ist weniger das, was der Lissaboner Vertrag enthält, als das, was er nicht enthält. Es fehlt nämlich die Gewähr, dass vor den weiteren Zentralisierungs- und Erweiterungsschritten der EU eine vernünftige Abwägung des Pro und Contra erfolgt.
Die Organe der EU sind nämlich ihrerseits auf Zentralisierung und Erweiterung aus. Nehmen sie den Europäischen Gerichtshof. Ausgerechnet der soll darüber entscheiden, ob das Subsidiaritätsgebot eingehalten wurde. (Anmerkung: Das Subsidiaritätsprinzip soll gewährleisten, dass öffentliche Aufgaben im Zweifel auf einer untergeordneten Ebene wahrgenommen werden, und so eine übermäßige Zentralisierung der EU verhindern.) Der Europäische Gerichtshof sieht sich aber gerade als Motor der europäischen Integration. Ihn zum Schiedsrichter über die Subsidiarität zu machen hieße, den Bock zu Gärtner zu machen.
Es fehlt an ausgewogener Willensbildung, auch bei der Erweiterung. Nehmen sie die letzte Erweiterung der EU um Rumänien und Bulgarien. Die wurden aufgenommen, obwohl sie offensichtlich nicht die Kriterien erfüllt haben, und jetzt sieht man, dass die Aufnahme eigentlich nicht hätte erfolgen dürfen. Das alles macht deutlich, dass die Abwägungsprozesse einseitig gehandhabt werden. Nach meiner Ansicht ist das auch der Hauptgrund für das mangelnde Vertrauen der Bürger in die Organe der EU. Das führte zum Nein der Iren zum Vertrag von Lissabon, die letztendlich für die anderen EU-Bürger mit abgestimmt haben. Hätten die abstimmen können, wäre mit großer Wahrscheinlichkeit auch in anderen Ländern ein Nein erfolgt.
Peter Gauweiler und Die Linke haben vor dem Bundesverfassungsgericht gegen den Vertrag von Lissabon geklagt. Wie lautet Ihr Tipp?
Hans Herbert von Arnim: Neben den beiden hat übrigens auch die ÖDP geklagt. Die Klagen erscheinen mir alles andere als aussichtslos.

1. Teil Entscheidend ist, dass die Bürger entscheiden (Nico Nissen)

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