EU-Recht: Niemand kann Frontex stoppen

Protestaktion vor dem Frontex-Hauptquartier in Warschau. Foto: PanchoS / CC BY 2.0

Der Frontex-Direktor kommandiert seit dem 1. Januar eine eigene, bewaffnete Polizeitruppe. Das verstärkt das eklatante Kontrolldefizit der Grenzagentur

Frontex ist eine Agentur, die der Rat der Europäischen Union 2004 mit der Verordnung (EG) Nr. 2007/2004 ohne Parlamentsbeschluss eingerichtet hat. Im Rahmen des Vertrags von Lissabon wurde sie nachträglich über mehrfach vorgenommene Änderungen parlamentarisch legitimiert - zuerst mit der Änderungsverordnung 1186/2011 auf Grundlage von Artikel 77 Absatz 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union.

Als Leitungsorgan der Grenzagentur fungieren der Exekutivdirektor Fabrice Leggeri und seine inzwischen drei Stellvertretenden. Leggeri ist gemäß der aktuellen Verordnung von den anderen EU-Organen sowie den Mitgliedstaaten "in der Wahrnehmung seiner Aufgaben völlig unabhängig". Er darf "Weisungen von Regierungen oder sonstigen Stellen weder anfordern noch entgegennehmen". Das betrifft auch die Agentur als solche, die "in operativen und technischen Fragen unabhängig und rechtlich, administrativ und finanziell autonom sein" sollte.

Frontex besitzt demnach eine eigene Rechtspersönlichkeit und verfügt über Durchführungsbefugnisse. Es gibt kein Organ, das Frontex gegenüber eine Fachaufsicht übernimmt. Ein umfassendes Weisungsrecht, wie es in Deutschland Minister für ihnen nachgeordnete Behörden innehaben, existiert für die Grenzagentur nicht. Eine solche Verwaltungsorganisation ist in anderen Staaten durchaus üblich, darunter etwa die USA, aber auch Großbritannien, Frankreich, den Niederlanden und Spanien. Ihre Gründung obliegt dort der freien Entscheidung des Gesetzgebers. Allerdings sind die Kompetenzen dieser nationalen Exekutivbehörden begrenzt, sie können keine polizeilichen Zwangsmaßnahmen durchführen und sind auch nicht bewaffnet.

EU-Kommission nicht weisungsbefugt

Die vielfach nachgewiesenen Verletzungen internationaler Konventionen im Rahmen von verbotenen Zurückweisungen Geflüchteter ("Push Backs") in der Ägäis verweisen auf ein grundlegendes Kontrolldefizit von Frontex-Missionen. Mit Unterstützung der Agentur bricht Griechenland, das den Frontex-Einsatz "Poseidon" im Mittelmeer leitet, zahlreiche völker- und europarechtliche Bestimmungen, darunter das Non-Refoulement-Prinzip - das Gebot der Nichtzurückweisung in der Genfer Flüchtlingskonvention.

Gemäß der Frontex-Verordnung muss die Agentur ihre Unterstützung des Gastlandes einer Mission in solchen Fällen beenden. Nur der Exekutivdirektor kann aber das Ende eines Einsatzes anordnen. Leggeri bleibt in der Sache allerdings weiter untätig. Es ist deshalb unklar, wie das offensichtlich rechtswidrige Handeln in der Ägäis gestoppt werden kann.

Als "Hüterin der Verträge" soll die EU-Kommission die Einhaltung des europäischen Rechts überwachen, dies betrifft jedoch nur dessen Umsetzung in den Mitgliedstaaten. Gemäß der Verordnung (EU) 2019/1896 muss Frontex der Kommission und auch dem Rat regelmäßig Berichte vorlegen. Diese enthalten aber bislang keine Angaben über eigene Verfehlungen. Wäre dies der Fall, bliebe es wohl ohne Konsequenzen, denn auch die Kommission ist gegenüber Frontex nicht anordnungsbefugt.

Voreingenommener Verwaltungsrat

Eine Kontrollfunktion übernimmt zwar der Verwaltungsrat, in dem die Mitgliedstaaten je einen und die Kommission zwei Vertreter entsenden. Das Gremium bestimmt etwa die Leitlinien der Agentur und legt Arbeitsverfahren fest. Als größtmögliche Konsequenz kann der Verwaltungsrat aber nur den Exekutivdirektor absetzen. Hinsichtlich der "Push Backs" in der Ägäis erweist sich der Verwaltungsrat in einer eigenen Untersuchung der Vorfälle als äußerst voreingenommen, da auch Griechenland als unter Verdacht stehender Mitgliedsstaat und Leggeri als "Sachverständiger" daran teilnahmen.

Die EU als solche hat die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) bisher nicht unterzeichnet, obwohl Mitgliedsstaaten sie bereits ratifiziert haben. Frontex kann also nicht vor dem Menschenrechtsgerichtshof zur Rechenschaft gezogen werden. Allerdings soll die Agentur die Grundrechte-Charta und das Völkerrecht achten, so steht es mittlerweile in der Frontex-Verordnung.

Ob dies erfolgt, beobachtet ein Konsultationsforum, an dem die EU-Grundrechteagentur (FRA), das Unterstützungsbüro für Asylfragen (EASO), der Flüchtlingskommissar der Vereinten Nationen, der Europarat, die Internationale Organisation für Migration (IOM), die Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE) und einige Nichtregierungsorganisationen beteiligt sind. Das Forum bleibt aber zahnlos: Es wird bei Bedarf "angehört", seine Aufgabe besteht ansonsten im Verfassen eines jährlichen Berichts über seine Tätigkeit.

Nachträglich wurde der Frontex-Architektur und ihren Exekutivdirektoren ein Büro der Grundrechtsbeauftragten beigestellt, die mutmaßlichen Verstößen nachgehen sollen. Sie werden außerdem zu den von der Agentur erstellten Einsatzplänen "gehört". Weisungsbefugt ist die Stelle ebenfalls nicht.

Leggeri kommandiert bewaffnete Grenztruppe

Mit der "Kategorie 1" des neuen "Standing Corps" verfügt Frontex seit dem 1. Januar dieses Jahres über ein Kontingent von bis zu 3.000 Beamten, die von der Agentur bewaffnet und von Direktor Leggeri kommandiert werden. Damit gibt Frontex das Prinzip auf, dass die eingesetzten Beamten aus den Mitgliedstaaten entsandt werden müssen. So schwinden auch die Einflussmöglichkeiten der Regierungen und Parlamente der Mitgliedstaaten auf die Agentur. Aus Gemeinsamen Operationen können die Regierungen ihr dorthin sekundiertes Personal abziehen, wenn etwa die Unvereinbarkeit des Einsatzes mit Konventionen festgestellt wird. Über die Fortführung von Einsätzen der "Kategorie 1" entscheidet hingegen allein Frontex-Direktor Leggeri.

Die neue Eingreiftruppe kann deshalb nicht mehr wie üblich aus den nationalen Parlamenten operativ kontrolliert werden. So will die Bundesregierung Fragen zur "Dislozierung" von Kräften der "Kategorie 1" gar nicht erst beantworten. Auch die parlamentarische Kontrolle nach dem EU-Gemeinschaftsrecht ist eingeschränkt. Schriftliche Anfragen von Europaabgeordneten dürfen nur wenige Zeilen enthalten, werden erst nach drei Monaten und dann oft ausweichend beantwortet.

Der Zweck von Frontex bestand ursprünglich in der Unterstützung der Mitgliedstaaten durch eine Koordinierung von gemeinsamen Maßnahmen. Die EU-Grenzagentur verselbständigt sich aber zusehends. Ihre Abschaffung zu fordern ist deshalb keine linke "Cancel Culture", wie es rechte Kreise nun darstellen, sondern eine demokratische Pflicht. (Matthias Monroy)