Ein fauler Kompromiss?

Das EU-Parlament hat die heiß umstrittene, von rechts wie von links abgelehnte Dienstleistungs-Richtlinie verändert, aber den Streit über sie nicht beendet

Europa „am Tag danach“, nach dem Votum über die Dienstleistungs-Richtlinie, darf Rätsel raten. Handelt es sich um eine „soziale Metamorphose“, um mit der Überschrift der sozialdemokratischen französischen Tageszeitung Libération zu sprechen? Um einen „faulen Kompromiss“ und ein Rosstäuschmanöver, so die KP-nahe Tageszeitung L’Humanité? Oder um einen „schmerzhaft“ errungenen Kompromiss, so der konservativ-liberale Figaro ? Hat die deutsche SPD-Europaparlamentarierin Evelyne Gebhardt nun Recht, über die am Donnerstag durch eine Mehrheit ihrer Abgeordnetenkollegen verabschiedete Dienstleistungs-Richtlinie sagt: „Wir haben ihr eine soziale Dimension verliehen, im Interesse unserer Mitbürger“? Oder liegt eher der britische Konservative Malcom Habour richtig - auch er ein Unterstützer der Richtlinie und Verhandlungsführer der Fraktion der Europäischen Volkspartei (EVP) in dieser Angelegenheit ­, wenn er kaum Veränderungen gegenüber der ursprünglichen Fassung zu erkennen vermag ?

Das europäische Richtlinien-Projekt war im vorigen Jahr unvermittelt in die Debatten über die Annahme oder Ablehnung des geplanten Europäischen Verfassungsvertrags geplatzt. Westlich des Rheins wurde es damals in breiten Kreisen als Bolkestein-Richtlinie bekannt. Der ehemalige niederländische EU-Kommissar Frits Bolkestein hatte die ursprüngliche Vorlage zum Großteil inspiriert. Zu deren Kernsätzen gehört insbesondere das so genannte Herkunftslandsprinzip, französisch markant PPO (für principe du pays d’origine) abgekürzt: Innerhalb der Europäischen Union sollte jedes Unternehmen, das Dienstleistungen anbietet und dafür in einem der 25 Staaten zugelassen ist, auch in allen Mitgliedsländern der Union wirken können ­ und dabei dem Recht des jeweiligen Ausgangslandes unterstehen.

Im Mittelpunkt des Projekts steht die Idee, dass jede Aufhebung von Hindernissen für die Unternehmen, die dadurch unbeschwerter und mobiler ihre Produkte oder Dienste anbieten können, Beschäftigung fördernde Wirkung habe. Denn, so lautet der Kernsatz der Vorstellung, Arbeitsplätze können in fast beliebig grober Zahl geschaffen werden, wenn nur die Ausgangsbedingungen für die Unternehmen günstiger ausfallen und lästige Hindernisse ­ bürokratischer, rechtlicher, regulationswütiger Natur ­ beseitig werden.

Die geplante Regelung beinhaltete im Kern auch, dass etwa ein slowakisches oder estnisches Unternehmen, das in Frankreich, Italien oder Schweden aktiv wird, die dort eingesetzten ­ aber nicht dauerhaft sesshaften ­ Arbeitskräfte slowakischem bzw. estnischem Recht unterstellt lassen konnte. Bestimmte zwingende gesetzliche Vorschriften, darunter jene über den Mindestlohn dort, wo er existiert, hätten dadurch freilich nicht umgangen werden können. Aufgrund der sozialen Unterschiede zwischen den verschiedenen EU-Ländern, die bereits vor der Osterweiterung vorhanden waren, nun aber zur regelrechten ökonomischen Kluft geworden sind, wäre dabei noch immer genügend Spielraum für eine dumpingfömige Angleichung der Beschäftigungsbedingungen „nach unten“ frei geworden. So lautete jedenfalls die Befürchtung der Kritiker, die immer lauter wurden, seitdem die KP-nahe Tageszeitung L’Humanité den Originaltext der Vorlage für die geplante Richtlinie zum Jahresbeginn 2005 in voller Länge publiziert hatte.

Daraufhin begann die Diskussions- und Stimmungslage vor dem Referendum über den EU-Verfassungsvertrag besonders in den Gewerkschaften umzukippen. Gegen den Willen ihrer eigenen Führung, die stärker etwa auf den Europäischen Gewerkschaftsbund (EGB) und dessen Lobbytätigkeit bei den EU-Institutionen Rücksicht nehmen wollte, stimmte eine Funktionärstagung der CGT ­ des größten französischen Gewerkschaftsbunds ­ am 2. Februar 2005 mit über 82-prozentiger Mehrheit für eine explizite Ablehnung des Verfassungsvertrags. Präsident Jacques Chirac zog deswegen persönlich die Notbremse und fuhr Ende Februar 2005 zu einem EU-Gipfel in Brüssel, wo er lautstark gegen das Richtlinienprojekt Dampf abließ. Um das französische Referendum nicht zu gefährden, tat man dort Chirac den Gefallen, die Richtlinie für eingemottet zu erklären, die bereits die erste Hälfte der Verabschiedungsprozedur (bei der Kommission und dem Ministerrat) hinter sich hatte und nun noch für die letzte Etappe vor das Europaparlament hätte kommen müssen. Vorläufig jedenfalls war sie auch vom Tisch - denn allen seriösen Beobachtern war klar, dass sie einige Monate nach dem Referendum erneut serviert werden würde. Im Herbst 2005 begannen denn auch die neuerlichen Beratungen.

Chirac verkaufte diesen vorläufigen Stopp im März vorigen Jahres als persönlichen Erfolg. Seine Minister versuchten in den folgenden Wochen und Monaten, um jeden Preis den Eindruck zu erwecken, dass „das hässliche Entlein ‚Bolkestein-Richtlinie’ nichts mit dem schönen Schwan EU-Verfassung zu tun habe“ (die Formulierung erfand L’Humanité), obwohl dieselbe Grundphilosophie zu den Segnungen ungehinderten Wettbewerbs doch beide Projekte durchzog. Und seitens der französischen Regierung mochte sich niemand so richtig daran erinnern, dass zwei französische Repräsentanten ­ der damalige Europa-, spätere Außenminister Michel Barnier sowie der seinerzeitige sozialdemokratische EU-Kommissar und jetzige WTO-Chef Pascal Lamy - bei den Beratungen der EU-Kommission im Januar 2004 anwesend waren und nichts an dem Text auszusetzen fand. Aber „nichts“ ist nicht völlig richtig: Barnier sorgte sich darum, die französischen Spielkasinos möchten von der Regelung über den europaweiten Wettbewerb ausgenommen werden. Was sie dann auch geblieben sind, von der alten wie der gestern in Strasbourg angenommenen Fassung der Richtlinie.

Dabei blieben die Kritiken und Vorwürfe, die an den Entwurf für die Dienstleistungs-Richtlinie adressiert wurden, durchaus unterschiedlich motiviert und kamen aus verschiedenen Richtungen. Dies blieb bis zum letzten Moment so, denn an diesem Donnerstag stimmten sowohl die Grünen und die Kommunisten im Europaparlament sowie die französischen Abgeordneten der sozialistischen Fraktion ­ mit Ausnahme namentlich ihres sozialliberalen Flügelmanns Michel Rocard, denn der ehemalige Premierminister (1988 bis 91) stimmte für den Richtlinientext ­ als auch die extreme Rechte und einige Nationalisten gegen den Text. Ihre Gründe dafür sind selbstverständlich unterschiedlicher Natur. Angenommen wurde die Richtlinie, bei 394 Pro- und 251 Gegenstimmen bei 33 Enthaltungen, vor allem mit den Stimmen der beiden großen politischen Blöcke im Europaparlament. Also der Sozialisten bzw. Sozialdemokraten (allen voran die deutschen), mit Ausnahme ihrer französischen Fraktionskollegen, und der Europäischen Volkspartei (UMP), die das Mitte-Rechts-Spektrum von den Christdemokraten bis zu den britischen Tories abdeckt.

Auf der einen Seite des politischen Spektrums, weit rechts bis rechtsaußen, mag man sich für die Bestimmungen der Dienstleistungs-Richtlinie aus grundsätzlichen ausländerfeindlichen Motiven nicht erwärmen: Je weniger „fremde“ Arbeitskräfte kommen, desto besser erscheint es den Anhängern einer solchen Doktrin. Seitens der verschiedenen Linkskräfte und Gewerkschaften, die sich in der Debatte seit vorigem Jahr entweder gegen die Dienstleistungs-Richtlinie oder gegen einige ihrer zentralen Bestimmungen ­ und oft gleichzeitig auch gegen den geplanten Verfassungsvertrag ­ gewandt haben, wird unterdessen eine andere Kritik vorgetragen. Punktuell mag sie sich scheinbar, auf der Ebene der Warnung vor dem Geplanten, mit der Kritik von rechts treffen, insofern aus beiden Richtungen vor einem drohenden Verlust sozialer Sicherungen gewarnt wird. Nur sind die Schlussfolgerungen, die auf linker bzw. gewerkschaftlicher Seite daraus gezogen werden, völlig unterschiedlich. In der französischen Referendumsdebatte forderten sie, in Frankreich tätig werdenden ausländischen oder migrantischen Arbeitnehmern gleiche Rechte zu garantieren. Aus diesem Grunde wurden die Kernbestimmungen der „Bolkestein-Richtlinie“ abgelehnt, da sie diesen Schutz Preis gebe und einer „Dumpingspirale nach unten“ opfere.

Sicher ist freilich auch, dass eine „chemisch reine“ Trennung beider Argumentationen in der Praxis schwieriger ausfällt als im theoretischen Herangehen. Denn in der Vergangenheit hatten durchaus auch linke und gewerkschaftsnahe Kräfte für eine nationale Abschottung des ­ französischen oder westeuropäischen - Arbeitsmarkts geworben. Namentlich die französische KP war in den Jahren seit dem Anwerbestopp für ausländische Arbeitskräfte (1974) und noch bis in die frühen neunziger Jahre energisch für einen Zuwanderungsstopp, im Namen des Schutzes sozialer Interessen der bereits in Frankreich lebenden Arbeitskräfte (unabhängig von ihrer Herkunft), eingetreten. Damit hat sie, nach Auffassung vieler Kritiker, damals auch zur ideologischen Entwaffnung ehemaliger Anhänger gegenüber dem ansteigenden Rassismus und der extremen Rechten beigetragen, indem sie die Vorstellung bestehen ließ, Zuwanderung sei angeblich eine der Ursachen für soziale Probleme.

Freilich muss auch angemerkt werden, dass diese Vorstellung ­ oder jedenfalls die Propaganda dafür ­ großenteils der Vergangenheit angehört. Einerseits hat die KP Frankreichs, wie andere linke Kräfte, sich unter dem Druck der von vielen Sympathien getragenen Bewegung der Sans papiers ­ der „illegalisierten“ Einwanderer ­ seit 1996 auch den Interessen der Immigranten geöffnet. Und sie hat dabei erkennen müssen, dass das Eintreten für gleiche soziale Rechte ein viel wirksameres Mittel gegen die Nutzung von Einwanderung zu Zwecken sozialen Dumpings darstellt, als eine in der heutigen Welt ohnehin illusorisch gewordene Abschottung. Ähnliches gilt für die Mehrheit der französischen Gewerkschaften. Auf der anderen Seite hat die Abwendung der KP von früheren, teils nationalistisch geprägten Propagandaelementen auch schlichte realpolitische Gründe zugrunde liegen gehabt: Ab Mitte der 90er Jahre musste die Partei erkennen, dass die ­ von ihr zuvor, in der bestehenden Form, abgelehnte ­ Integration in die EU realistisch nicht mehr zu stoppen sei, und dass es eine Rückkehr zum Nationalstaat alter Form mit seinem institutionalisierten Klassenkompromiss nicht geben werde. Um überhaupt zu realer Einflussnahme und zudem zur Regierungsbeteiligung fähig zu sein, lieb ihre Führung ebenfalls den schrittweisen Abschied von alten nationalistischen Denkmustern in ihren Reihen durchsetzen.

Natürlich gibt es keine Garantie dafür, dass sich beide Argumentationslinien ­ jene von rechts, die eine Abschottung gegen zu viele „ausländische“ Arbeitnehmer fordert, und die linke sowie gewerkschaftliche, die eher nach einer Angleichung der Rechtspositionen aller abhängig Beschäftigung unabhängig ihrer Herkunft strebt ­ nicht vor dem EU-Referendum vom Mai 2005 in den Köpfen vieler Menschen vermischt haben. Auch in den Motiven für negative Einstellungen zur Bolkestein-Richtlinie an der gesellschaftlichen Basis mögen sich bei vielen Personen beide Elemente, das eher fremdenfeindliche und das sozial motivierte, in konfuser Weise zusammenfließen.

Auf die politischen Akteure ­ beider Seiten, links wie rechts, - und die gewerkschaftlichen Verantwortlichen lässt sich dies aber nicht übertragen. Daher ist es auch unredlich und propagandistisch, wenn etwa die äußerst EU-freundliche Brüsselkorrespondentin der Berliner taz in einem jüngsten Artikel pauschal alle Kritikmotive gegenüber der Dienstleistungs-Richtlinie auf den Nenner „Stammtischparolen gegen die Öffnung des Dienstleistungsmarkts“ bringt.

Um ihr Gesicht zu wahren ­ eine zwingende Notwendigkeit angesichts des Konflikts, das sie im Februar/März vorigen Jahres zu dem Thema inszenierte ­ posaunt die französische Regierung in diesen Tagen hinaus, es sei gelungen, die Richtlinie völlig umzukrempeln. „Mit dieser Abstimmung wird man nicht länger von der Bolkestein-Richtlinie sprechen können. Der Text hat nichts mehr (mit der ursprünglichen Vorlage) zu tun“, tönte namentlich die französische Europaministerin Catherine Colonna.

Sehen wir uns die erfolgten Veränderungen näher an: Tatsächlich taucht das „Herkunftslandsprinzip“, französisch PPO, in dem umgeschriebenen Text nicht mehr explizit auf. Aber deswegen wird es auch noch lange nicht durch eine einfache Anwendung der ­ arbeitsrechtlichen und anderen ­ Bestimmungen des „Aufnahmelands“ ersetzt. Vielmehr gilt eine doppelte Regelung. Grundsätzlich wird, soweit nichts Abweichendes bestimmt ist, weiterhin das nur nicht länger so genannte PPO Anwendung finden. Der Unterhändler der Strassburger Fraktion der konservativ-liberalen Europäischen Volkspartei (EVP), der Brite Malcom Harbour, lässt jedenfalls seinerseits keinen Zweifel daran: Aufgrund der zwingend zu berücksichtigenden Rechtssprechung des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) sei klar, „dass das PPO Anwendung findet“, jedenfalls im Prinzip, während die Nichtanwendung Ausnahmeregelungen vorbehalten sei.

Eine solche Ausnahmeregelung wird nunmehr ausdrücklich festgeschrieben, und zwar im Artikel 16-1 der Artikel in ihrer gestern verabschiedeten Fassung. Wo unnachgiebiges nationales Recht ­ also Bestimmungen, die einen zwingenden Charakter haben und nicht durch abweichende Vereinbarungen etwa unter Vertragsparteien oder Sozialpartnern abbedungen werden können ­ in bestimmten aufgeführten Bereichen greift, muss der Rechtsordnung des „Aufnahmelands“ Geltung verschafft werden. Dies soll verhindern, dass in dem Staat, auf dessen Territorium die Dienstleistung erbracht wird, geltende Schutzbestimmungen unterlaufen und durch schwächere Vorschriften ersetzt werden.

Die Arbeitsgesetze gehören dazu, jedoch nur das staatlich gesetzte Arbeitsrecht ­ nicht hingegen beispielsweise der Inhalt von Tarifverträgen, die in anderen Ländern oft Kollektivverträge heißen; es sei denn, dass der Staat ihn auf dem Recht einer „Allgemeinverbindlich-Erklärung“ als zwingend vorschreibt. Diese Problematik stellt sich sicherlich in einem Staat wie Deutschland, der keinen gesetzlich verbindlichen Mindestlohn - sondern bisher ausschließlich Tariflöhne - kennt, anders dar als in jenen Ländern, die einen gesetzlichen Mindestlohn aufweisen wie etwa Frankreich, Belgien oder (seit 1999) Großbritannien. Daneben gehört auch das Strafrecht mit seinen Vorschriften zum zwingenden Recht.

Ansonsten darf ein „Aufnahmeland“ seine Gesetzgebung nur dann dem auf seinem Staatsgebiet aktiv werdenden Dienstleister aufzwingen, wenn dies durch einen der Gründe geboten erscheint, die im Artikel 16-3 abschließend aufgezählt werden: Sicherheit und Ordnung, Umweltschutz und öffentliche Gesundheit. Aber der Text der Dienstleistungs-Richtlinie enthält keinerlei Definition dieser auslegungsfähig erscheinenden Begriffe, so dass alsbald mit Rechtsstreitigkeiten an diesen Punkten zu rechnen sein dürfte. Insofern gewährleistet die Richtlinie in ihrem jetzigen Zustand keine Rechtssicherheit.

Pikant ist, dass zwei weitere Rechtfertigungsgründe für das Greifen der im „Aufnahmeland“ bestehenden Rechtsordnung ­ „sozialpolitische Motive“ und „Verbraucherschutz“ -, die im ursprünglichen Entwurf vorgesehen waren, im Endstadium der parlamentarischen Beratungen wieder entfernt worden sind. Es handelte sich bei ihrer Herausnahme um ein Zugeständnis der sozialdemokratischen und sozialistischen Fraktion im Europaparlament an die Mitte-Rechts-Fraktion der EVP - auf deren Druck hin also Sozialpolitik und Verbraucherschutz keine hinreichenden Schutzmotive mehr bilden, um den gesetzlichen Bestimmungen zwingende Wirkung zu verleihen.

Konkreter definiert sind dagegen die insgesamt 42 Handlungen, die der Artikel 16-2 den „Aufnahmeländern“ vorzunehmen verbietet ­ auf ihre Liste war der konservative Verhandlungsführer Malcom Harbour am Donnerstag besonders stolz . Es handelt sich dabei um jene den Wettbewerb verzerrenden Maßnahmen, die ein Staat, auf dessen Territorium die fragliche Dienstleistung erbracht wird, zu unterlassen hat. Dazu zählen die Verpflichtung für das Dienstleistungsunternehmen, Räumlichkeiten auf dem Staatsgebiet des Aufnahmelands zu besitzen, sich einer behördlichen Anmeldungsprozedur zu unterziehen, ein bestimmtes, vorgeschriebenes Arbeitsmaterial zu benutzen, sich in einer Berufsgenossenschaft oder einem Berufsverband einzuschreiben u.ä.m.

Einige der dort aufgeführten Punkte mögen tatsächlich dazu dienen, eigennützige Wettbewerbungsverzerrungen nach dem Motto zu verhinderb: „Marktöffnung ist gut, solange die Anderen uns ihre Märkte öffnen, aber zu Haus privilegieren wir unsere eigenen Unternehmen, ohne es offen zu erklären“. Aber im Großen und Ganzen möchte man sich angesichts dieser längeren Verbotsliste doch fragen, wie angesichts dieser Bestimmungen überhaupt noch eine wirksame Kontrolle der Einhaltung jener Vorschriften möglich bleiben soll. Was soll seitens eines „Aufnahmelands“ getan werden, wenn ein Dienstleistungsunternehmen mit Sitz im europäischen Ausland keine Niederlassung im eigenen Land hat und keine behördliche Mitteilung des Beginnes seiner Aktivitäten machen muss? Im Zweifelsfall haben die zuständigen Stellen im „Aufnahmeland“ gar keinen Überblick darüber, welche Unternehmen ­ zeitweise ­ auf dem Staatsgebiet aktiv werden.

Der „Kampf“ um die Dienstleistungs-Richtlinie, die jetzt für eine Art zweiter Lesung wieder der Kommission vorgelegt werden muss, ist mit dem gestrigen Votum noch nicht zu Ende. Einerseits bestehen nach wie vor einige anhaltende Widerstände. Im Verlauf der zurückliegenden Woche kam es in Strassburg zu mehreren Demonstrationen gegen die alt-neue Richtlinie: Am vorigen Samstag demonstrierten dort 5.000 bis 10.000 Menschen ­ zur Hälfte aus Frankreich und rund der Hälfte aus dem benachbarten Süddeutschland ­ aus einem Spektrum, das von linken französischen Parteien über ATTAC bis zu Landesverbänden deutscher Großgewerkschaften reichte, gegen die Richtlinie. Von vielen Teilnehmern wurde diese Form der Konkurrenzförderung als solche abgelehnt.

Am letzten Dienstag zogen um die 40.000 Menschen durch die Straßen von Strassburg, dieses Mal auf Aufruf des Europäischen Gewerkschaftsbunds (EGB) hin. Das Profil dieser Mobilisierung war insofern ambivalenter, als die Spitze des EGB nicht für eine Zurückweisung, sondern für eine „Überarbeitung“ des Richtlinien-Entwurfs eintritt. Sein Generalsekretär John Monk hat im übrigen den „Kompromiss“ im Europäischen Parlament vom Donnerstag begrüßt. Ebenso wie tendenziell die französische sozialdemokratische CFDT, der zweitgrößte Gewerkschaftsverband des Landes.

Aber auch von einer anderen Seite gibt es Druck auf die europäischen Institutionen, die demnächst mit der Zukunft dieser Richtlinie befasst sein werden. Parlamentarier aus fünf osteuropäischen Mitgliedsländern der EU haben sich zusammengeschlossen, um die Annahme der Richtlinie in ihrer überarbeiteten Fassung zu verhindern. Ihrer Auffassung nach enthält sie bereits zu zahlreiche Zwänge und Regulierungen des Wettbewerbs. Von ihrer Seite erhofft man sich von einer maximalen, durch möglichst wenige Regeln „behinderten“ Entfaltung der europaweiten Konkurrenz ein rasches Wachstum der Dienstleistungsindustrien ihrer Länder. Besser sei, so meinen diese Repräsentanten, gar keine Richtlinie als eine solcherart „einengende“.

In einem gemeinsamen Brief von sechs Regierungen ­ der polnischen, tschechischen und ungarischen, aber auch der britischen, niederländischen sowie der sozialdemokratischen spanischen Führung ­ wird ebenfalls in diesem Sinne gegen die Neufassung der Dienstleistungs-Richtlinie und die zu schlappe Auffassung vom freien Wettbewerb protestiert. Die genannten Regierungen fordern deshalb die Rückkehr zum ursprünglichen, in hohem Maße von Fritz Bolkestein ausgearbeiteten Entwurf für die Richtlinienvorlage. Möglicherweise wollen einige osteuropäische Regierungen vor diesem Hintergrund von der Blockademöglichkeit, die ihnen durch das Prinzip der „qualifizierten Mehrheit“ nach dem Vertrag von Nizza (von Dezember 2000) eingeräumt wird, Gebrauch machen.

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