Hartz IV im europäischen Vergleich

Eine aktuelle Studie untersucht die Effekte von "Aktivierungsmaßnahmen" für Langzeitarbeitslose und Sozialhilfeempfänger in Dänemark, Schweden, den Niederlanden und Großbritannien

Seit der Einführung des Sozialgesetzbuchs II im Jahr 2005 ist die Gewährung finanzieller Unterstützung für Langzeitarbeitslose und Sozialhilfeempfänger auch in Deutschland von bestimmten Bedingungen abhängig. Dabei gilt das Aktivierungsprinzip, das die potenziellen Empfänger nötigt, sich nachweislich intensiv um Arbeit zu bemühen und die staatlichen Hilfen zur Wiedereingliederung in den Arbeitsmarkt anzunehmen.

In anderen Ländern gibt es ähnliche Entwicklungen, die nicht selten deutlich früher eingeleitet wurden als die deutsche „Hartz-IV-Reform“. Der Umfang der Programme geht in vielen Fällen weit über finanzielle Anreize hinaus, wie sie etwa der amerikanische „Earned Income Tax Credit“ vorsieht. Aktivierung im Sinne des „Gesetzes über Arbeit und Sozialhilfe“ (Niederlande), des „Gesetzes über aktive Beschäftigungsmaßnahmen“ (Dänemark) des schwedischen „Sozialgesetzes“ oder der britischen „Jobseeker’s Allowance“ bedeutet darüber hinaus Hilfe bei und Kontrolle während der Arbeitssuche, umfassende Schulung der zukünftigen Bewerber, Ausbildungs- und Trainingsmaßnahmen aller Art sowie die Bereitstellung von befristeten, weit unter Tarif bezahlten Arbeitsplätzen, die hierzulande als „Ein-Euro-Jobs“ bekannt geworden sind.

Außerdem geht es vielerorts um effektive Ansätze zu einer sozialen Aktivierung. Neben der Suche nach neuen Beschäftigungsverhältnissen haben Programme die Aufgabe, den Betroffenen bei der Überwindung von Ausgrenzung und Isolation, grundlegenden finanziellen Problemen oder auch Suchterkrankungen zu helfen.

Eine Studie des Instituts für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung hat die verpflichtenden Programme für Langzeitarbeitslose und Sozialhilfeempfänger in Dänemark, Schweden, den Niederlanden und Großbritannien nun genauer untersucht und vor allem die beabsichtigen Eingliederungseffekte analysiert. Die Autorinnen Sabine Fromm und Cornelia Sproß stützen ihre Ergebnisse auf 256 relevante Studien aus den betreffenden Ländern, von denen 136 empirische Daten zu den Programmteilnahmen und –wirkungen enthalten und immerhin 36 die Nettoeffekte dokumentieren.

Alle Aktivierungsprogramme basieren auf dem Grundsatz „Keine Leistung ohne Gegenleistung“ und setzen also laut Fachjargon auf eine „verstärkte Reziprozitätsnorm“. Wenn es darum geht, dieses Vorgehen öffentlich zu legitimieren, kommen nach Einschätzung von Sabine Fromm und Cornelia Sproß allerdings unterschiedliche wohlfahrtsstaatliche Traditionen zum Vorschein.

Während in den skandinavischen Ländern die Erwerbsarbeit neben der Sicherung des Lebensunterhalts auch die Aufgabe hat, dem Einzelnen eine aktive Teilnahme am gesellschaftlichen Leben zu ermöglichen, betont man in Großbritannien die Unabhängigkeit des Individuums, das „from dole to dignity” geführt werden soll. Auch in den Niederlanden, wo die Parole „Arbeit vor Transfereinkommen“ ausgegeben wurde, zielen die Maßnahmen zunächst auf die Stärkung des Einzelnen, der möglichst nicht auf staatliche Zuwendungen angewiesen sein soll.

Die Teilnahme an Aktivierungsprogrammen ist für die Teilnehmer zwar verpflichtend, allerdings nicht überall und nicht zu jeder Zeit. Während in Dänemark, den Niederlanden und Schweden manche Kommunen keine entsprechenden Angebote machen, sind in Großbritannien zum Beispiel Alleinerziehende von den Regelungen ausgenommen. Schweden und Dänemark haben überdies Ausnahmebestimmungen für sogenannte „arbeitsmarktferne“ Sozialhilfeempfänger entwickelt, wenn ihre Jobperspektiven als zu gering eingeschätzt werden.

Langzeitarbeitslose und Sozialhilfeempfänger durchlaufen in den Aktivierungsmaßnahmen ähnliche Stationen. Am Anfang steht das Gespräch mit dem Berater, anschließend wird eine Situationseinschätzung vorgenommen (Niederlande), ein Handlungsplan (Schweden), Arbeitsplan (Dänemark) oder Aktionsplan (Großbritannien) vereinbart, der bereits die verschiedenen Verpflichtungen der Teilnehmer dokumentiert. Dänische Arbeitsvermittler setzen zusätzlich auf individuelle und flexible Kontaktverläufe. Die entscheidenden Unterschiede zur hiesigen Praxis haben die Autorinnen allerdings vor allem auf soziokultureller Ebene ausgemacht.

In den betrachteten Ländern ist es weitaus besser als in Deutschland gelungen, die unterstützenden Aspekte von Aktivierung zu betonen. Das Thema ist deshalb in der öffentlichen Diskussion kaum umstritten und nicht so negativ besetzt wie in Deutschland.

Sabine Fromm und Cornelia Sproß

Hin und wieder haben Leistungsempfänger in Deutschland aber auch Vorteile gegenüber den Betroffenen in anderen europäischen Ländern. So kennen die Schweden bis dato kein Recht auf Fortbildungs-, Qualifizierungs- oder Beschäftigungsmaßnahmen, sehr wohl aber die Pflicht, an entsprechenden Angeboten teilzunehmen.

Was diese Bestimmungen in der Praxis bedeuten, lässt sich mitunter schwer ermitteln. Noch fehlt es in vielen Ländern an einer empirischen und aktuellen Datensammlung. Immerhin: In Großbritannien haben seit 1997 insgesamt etwa 1,9 Millionen Menschen an einem der beiden verpflichtenden Programme teilgenommen - 1,2 Millionen am „New Deal for Young People” und rund 700.000 am “New Deal for Long-Term Unemployed”.

In den Niederlanden wurden allein 2004 etwa 69.500 neue Sozialhilfeempfänger gezählt. 41.300 von ihnen wurden als „arbeitspflichtig“ eingestuft, etwas mehr als die Hälfte - 23.490 Personen – nahmen an einer Maßnahme teil und 9.280 bekamen schließlich ein „Reintegrations-Trajekt“. Neuere Daten kommen aus Dänemark, wo 31,3 Prozent der 301.422 Personen, die im Jahr 2006 Sozialhilfe in Anspruch nahmen, auch an einer Aktivierungsmaßnahme teilgenommen haben.

Was die wenigen Zahlen andeuten, bestätigt sich bei einem genaueren Blick auf die Teilnehmerliste der Aktivierungsmaßnahmen. Sie zeigen in vielen Fällen eine überraschend starke Selektion. Dabei gilt das Prinzip „Arbeitsmarktferne Gruppen haben geringere Chancen auf Zugang zu arbeitsmarktnahen Programmen“ vor allem in Großbritannien.

So steht Lohnsubventionierung vor allem Menschen mit relativ guter Qualifikation, geringer Dauer der Arbeitslosigkeit und guter Ressourcenausstattung (Führerschein, Auto, Wohnsituation) offen. Dagegen finden sich bei Arbeitsgelegenheiten im Umweltbereich (Environment Task Force, ETF) besonders viele gering Qualifizierte, Personen mit psychosozialen Schwierigkeiten und mit geringen Ressourcen.

Sabine Fromm und Cornelia Sproß

In den Niederlanden und Dänemark entscheiden oft soziodemografische Merkmale. Die Autorinnen haben festgestellt, dass in beiden Ländern Männer und jüngere Leistungsbezieher „deutlich überrepräsentiert“ sind. Gleiches gilt für die Gruppe der Personen, die erst seit kurzer Zeit Transferleistungen beziehen. Für diese bemerkenswerte Feststellung sind möglicherweise sehr verschiedene Ursachen verantwortlich.

Sie kann Folge der Selbstselektion der Teilnehmer sein, das Ergebnis einer gezielten Steuerung — etwa durch das „Profiling“ von potenziellen Teilnehmern — oder einer unintendierten Diskriminierung von bestimmten Gruppen, die sich durch das Fallmanagement und andere Aspekte der Organisation der Aktivierungsmaßnahmen ergibt. Auch aktive Diskriminierung bestimmter Gruppen kann nicht ausgeschlossen werden.

Sabine Fromm und Cornelia Sproß

Letzteres gilt wohl vor allem deshalb, weil schon der Begriff „Aktivierungsmaßnahme“ alle Voraussetzungen zur Diskriminierung mit sich bringt. Suggeriert er doch vor allem, dass passive Leistungsempfänger erst gedrängt werden müssen, sich aus ihrer unerfreulichen Lage zu befreien.

Führt der Aufwand denn nun wenigstens dazu, dass durch die verschiedenen Aktivierungsmaßnahmen wieder mehr Menschen in den Arbeitsmarkt (re)integriert werden können? Bislang nicht, meinen die beiden Forscherinnen vom Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung und widersprechen damit so mancher euphorischen Vorbildbeschwörung früherer Jahre.

Zwar habe einerseits die gezielte Lohnsubventionierung, andererseits ein Fallmanagement mit intensiver Betreuung und qualifizierter Beratung durchaus positive Effekte. Von 100 ehemaligen Teilnehmern, die im Anschluss an eine Maßnahme wieder eine Beschäftigung aufnahmen, hätten allerdings durchschnittlich 90 bis 95 ohnehin eine Arbeit gefunden. Für Aktivierungsprogramme zugunsten von „Personen mit multiplen Vermittlungshemmnissen“ lägen bislang lediglich aus den Niederlanden und aus Dänemark Ergebnisse vor, die sogar auf „tendenziell negative Beschäftigungseffekte“ hindeuteten.

Ganz anders stellt sich das Ergebnis dar, wenn es um die Überwindung sozialer Isolation und Vereinsamung geht.

Die Teilnahme an Aktivierungsprogrammen kann die Zunahme von Selbstvertrauen bewirken und durch das Erlernen neuer Fähigkeiten Handlungsmöglichkeiten erweitern. Durch die Bewältigung unterschiedlichster Probleme wie Verschuldung, Wohnungsnot, Suchterkrankung usw. können die Voraussetzungen für Erwerbsintegration verbessert werden. Dies gilt jedoch nur dann, wenn die Programme auch als sinnvoll und nicht als Instrument der Repression erlebt werden.

Sabine Fromm und Cornelia Sproß

Eine Untersuchung des Interfaith Center on Corporate Responsibility, die von Liana Giorgi und Richard Heuberger mit besonderer Berücksichtigung der Situation in Österreich durchgeführt wurde, kam schon im vergangen Jahr zu ganz ähnlichen Ergebnisse wie Fromm und Sproß.

Selbst wenn die Aktivierungsmaßnahmen mehr Menschen als je zuvor erreichen, lassen diese einiges zu wünschen übrig. Diese sind auch nicht besonders effektiv. Eine interne Evaluation wies nach, dass 50% der TeilnehmerInnen solcher Kurse einen Job fanden – verglichen mit 48% bei Nicht-KursteilnehmerInnen. In anderen Worten: es fand sich keine signifikante Differenz zwischen TeilnehmerInnen und NichtteilnehmerInnen. (…) Wissenschaftliche Untersuchungen legen darüber hinaus nahe, dass die Auswahl der KursteilnehmerInnen selektiv ist, und zwar insofern, als denjenigen die Kursteilnahme ermöglicht wird, die ohnedies eine höhere Chance auf einen Arbeitsplatz haben.

Liana Giorgi und Richard Heuberger

Giorgi und Heuberger führen das Dilemma des Arbeitsmarktes aber nicht nur auf kurzfristige Organisationsprobleme oder vereinzelte falsche Weichenstellungen, sondern auf einen europaweiten Wertewandel und weitreichende Strukturveränderungen zurück.

Die Begriffe soziale Eingliederung, Integration, Mainstreaming, Flexibilität und Aktivierung, die die politischen Dokumente der EU prägen, ersetzen Begriffe wie soziale Absicherung, Solidarität, gleichberechtigte Chance oder soziale Gerechtigkeit. Dieser Wandel der Begrifflichkeit ist kein Ausdruck wertfreier Modernisierung, sondern verweist auf die geringere Bedeutung der Rolle des Wohlfahrtsstaates und sozialer Absicherung. Moderne wohlfahrtsstaatliche Organisationen agieren wie moderne Unternehmen, d.h. zielorientiertes Management ist orientiert am Profit bzw. Ergebnis. Für den Bereich der Arbeitsmarktpolitik bedeutet dies die Unterstützung der 'Klienten’ bei der Re-Integration in den Arbeitsmarkt.

Liana Giorgi und Richard Heuberger

Das Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung hat diese Entwicklung im Jahr 2007 ebenfalls schon dokumentiert und um die Sicht der deutschen Betroffenen ergänzt. Hier ergab eine Befragung von mehr als 20.000 Arbeitslosengeld-II- und ehemaligen Arbeitslosenhilfeempfängern, dass mehr als zwei Drittel von ihnen weder an eine Verbesserung ihrer Lebenssituation noch an eine Aufwertung ihrer Arbeitsmarktchancen durch Hartz IV glauben. Auch die Aktivierungsmaßnahmen werden nicht positiver beurteilt: Mehr als 80 Prozent, so die Forschungsleiterinnen Juliane Achatz und Claudia Wenzig, haben nicht das Gefühl, dass sich jemand um ihre Probleme kümmert.

Dass die Annahme von Jobs auch dann verlangt wird, wenn sie weit unter dem eigenen Qualifikationsniveau liegen, erleben knapp 40 Prozent als „Abwertung ihrer beruflichen Erfahrungen und Leistungen“. Mit der Furcht vor Verarmung und sozialer Deklassierung lebt fast die Hälfte aller Leistungsempfänger.

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