Milliarden für Impfstoff: Großzügige Kooperation mit offenen Fragen

EU-Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen bei der Geberveranstaltung Coronavirus Global Response. Bild: European Union, 2020

Eine Geberveranstaltung der globalen Coronavirus-Krisenreaktion hat Spendenzusagen in Höhe von 7,4 Milliarden EUR verzeichnet, um den universellen Einsatz von Diagnostika, Behandlungen und Impfstoffen gegen COVID-19 zu ermöglichen. Die genaue Verwendung des Geldes lässt derzeit noch Fragen offen

Am 4. Mai 2020 wurde eine Geberveranstaltung von der Europäischen Union, Deutschland, Frankreich, Italien (das den G20-Vorsitz übernehmen wird), Japan, Kanada, dem Königreich Saudi-Arabien (das derzeit den G20-Vorsitz innehat), Norwegen, Spanien und dem Vereinigten Königreich gemeinsam einberufen. Russland und Indien waren nicht vertreten, die USA hatten abgesagt, während China nach einem Wochenende Überzeugungsarbeit durch seinen Botschafter bei der EU vertreten war. Das Ziel der Veranstaltung, 7,5 Milliarden EUR Spenden für Diagnostika, Behandlungen von Covid-19 und insbesondere die Entdeckung und Verteilung eines Impfstoffes einzusammeln, wurde mit 7,4 Milliarden EUR nur sehr knapp verfehlt.

Die Europäische Kommission sagte 1 Milliarde EUR in Form von Zuschüssen und 400 Millionen EUR in Form von Garantien für Darlehen zu. Danach kommen die großzügigsten Spenden von Japan und Norwegen. Frankreich, Italien, Deutschland und Saudi Arabien kündigten Spenden in der Höhe um 500 Millionen EUR an. Daneben spendete die Bill & Melinda Gates Foundation 115 Millionen EUR.

EU-Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen erklärte: "Heute hat die Welt zum Wohle aller außerordentliche Einigkeit bewiesen. Regierungen und globale Gesundheitsorganisationen ziehen im Kampf gegen das Coronavirus an einem Strang. Bei diesem Engagement sind wir auf gutem Wege, einen Impfstoff für alle zu entwickeln, herzustellen und einzusetzen." Die 7,4 Milliarden EUR sind ein Anfangskapital. Insgesamt hoffen die Initiatoren mindestens 40 Milliarden Dollar einzusammeln.

ACT-Accelerator

Die Initiative zur weltweiten Corona-Krisenreaktion war eine Antwort auf einen entsprechenden Aufruf am 24. April der Weltgesundheitsorganisation (WHO), der Bill & Melinda Gates Foundation, der Coalition for Epidemic Preparedness Innovations (CEPI), der Impfallianz Gavi, Global Fund (Globale Fonds zur Bekämpfung von AIDS, Tuberkulose und Malaria), UNITAID (Internationale Fazilität zum Kauf von Medikamenten) und dem Wellcome Trust. Diese Gruppe hatte eine weltweite Zusammenarbeit (Access to COVID-19 Tools Accelerator, kurz: ACT-Accelerator) ins Leben gerufen, um Instrumente zum Kampf gegen COVID-19 möglichst schnell zu entwickeln, zu realisieren und weltweit allen Menschen gleichberechtigt zur Verfügung zu stellen.

Eben diese Partner sollen nach Vorstellung der Europäischen Kommission zusammengebracht werden. "Übergeordnetes Ziel ist die globale Verfügbarkeit aller neuen Impfstoffe, Diagnostika und Behandlungen gegen COVID-19 zu einem erschwinglichen Preis, gleich wo sie entwickelt wurden", wie die Pressemitteilung formuliert.

Eine gemeinsame Erklärung für einen erschwinglichen Preis für alle

In einem gemeinsamen Artikel, der von Bundeskanzlerin Angela Merkel, dem französischen Staatspräsidenten Emmanuel Macron, dem italienischen Ministerpräsidenten Giuseppe Conte, der norwegischen Ministerpräsidentin Erna Solberg, dem Präsidenten des Europäischen Rates Charles Michel und der Präsidentin der Europäischen Kommission Ursula von der Leyen unterzeichnet wurde, heißt es im Hinblick auf die aktuelle Corona-Krise:

Dies ist eine einzigartige und wahrhaft globale Herausforderung und wir müssen die besten Voraussetzungen schaffen, um sie zu überwinden. Dies bedeutet, dass die besten und fähigsten Köpfe der Welt zusammengebracht werden müssen, um die Impfstoffe, Behandlungen und Therapien zu finden, die wir brauchen, um unsere Welt wieder gesund zu machen. Gleichzeitig müssen wir die Gesundheitssysteme stärken, damit diese Heilmittel allen zur Verfügung stehen, mit besonderem Augenmerk auf Afrika. (…) Wenn wir einen Impfstoff entwickeln können, der von der Welt für die ganze Welt produziert wird, wird dies ein einzigartiges globales öffentliches Gut des 21. Jahrhunderts. Gemeinsam mit unseren Partnern verpflichten wir uns, ihn für alle verfügbar, zugänglich und erschwinglich zu machen.

Gemeinsamer Aufruf

Bereits am Tag vor der Geberinitiative hatte von der Leyen betont: "Wir müssen einen Impfstoff entwickeln, ihn herstellen und zu einem bezahlbaren Preis sofort in jeder Ecke der Welt verfügbar machen." Dass sich die Idee eines bezahlbaren Preises insbesondere auf ärmere Länder bezieht, zeigen nicht zuletzt die Worte "mit besonderem Augenmerk auf Afrika" in der gemeinsamen Erklärung. Auch Anja Langenbucher, Europa-Direktorin der Bill und Melinda Gates Stiftung, unterstreicht: "Es ist wichtig, dass der Impfstoff rasch bei denen landet, die ihn dringend brauchen." Und streut nebenbei eine Kapitalismuskritik ein, die für die Stiftung, die bevorzugt auf Marktlösungen setzt, überraschend ist: "Allein nach den Regeln der Marktwirtschaft wäre das wohl nicht möglich."

Öffentliches Gut

Am 17. April hatte das Europäische Parlament die Resolution verabschiedet, dass "jede öffentlich geförderte Forschung" für einen Impfstoff "öffentliches Eigentum bleiben muss". Sehr zur Freude der Europaabgeordneten der belgischen Grünen, Petra De Sutter: "Die Idee, dass der Markt alles löst, ist falsch. In einer Zeit der Krise müssen sich die Regierungen dem Problem stellen." Auch die Bundeskanzlerin betont die Wichtigkeit des staatlichen Eingriffs und der Bedeutung des "öffentlichen Gutes": "Es handelt sich hier um ein globales öffentliches Gut, diesen Impfstoff zu produzieren und dann ihn auch in alle Teile der Welt zu verteilen." Dadurch soll verhindert werden, dass nicht nur ein Impfstoff, sondern auch Tests und Medikamente nicht einzig den Gesetzen des Marktes folgend an den höchsten Bieter gehen oder an das Heimatland einer produzierenden Firma, sondern allen Menschen zur Verfügung stehen.

Verschiedene Vorfälle der Vergangenheit, in denen trotz bedrohter Gesundheit vieler Menschen die Gesetze des Marktes sich durchgesetzt haben, sollen heute vermieden werden. In der Vergangenheit hatten beispielsweise "Ärzte ohne Grenzen" die Impfallianz Gavi kritisiert, die zu hohe Preise für Impfstoffe gefordert hatte. Ebenso kritisiert wurden CEPI, die Pandemieforschung finanziert, obwohl die Patente bei privaten Firmen verbleiben. Gavi und CEPI sind Partner der ACT-Accelerator.

Der massive staatliche Eingriff in den Markt soll auch eine Antwort darauf darstellen, dass Pharmaunternehmen sich zumeist nicht für die aufwendige Impfstoff-Forschung interessieren. Von den 20 größten Pharmaunternehmen der Welt verfügen nur vier über spezielle Impfstoff-Forschungseinheiten. Massimo Florio, Wirtschaftsprofessor an der Universität Mailand erklärt: "Das gegenwärtige Forschungssystem ist das Opfer eines unheilbaren Widerspruchs zwischen der Priorität der Wissenschaft für die Gesundheit und der der Wissenschaft für den Profit."

Aufteilung des gespendeten Geldes

Das Global Preparedness Monitoring Board, ein von der WHO und der Weltbank einberufenes Gremium, schätzt, dass von den 7,4 Milliarden EUR, die unmittelbar benötigt werden, 2,75 Milliarden EUR für die Entwicklung, Herstellung und Verteilung eines möglichen Impfstoffs gegen COVID-19 ausgegeben werden müssen. Weitere 2,1 Milliarden EUR werden für die Entwicklung von Behandlungsmethoden für COVID-19 benötigt, 700 Millionen EUR für Testkits und weitere 700 Millionen EUR für die Bevorratung von Schutzausrüstung, wie z.B. Gesichtsmasken. Die restlichen 1,15 Milliarden EUR würden an die Weltgesundheitsorganisation gehen, um die am meisten gefährdeten Länder zu unterstützen.

In der Pressemitteilung der Europäischen Kommission heißt es zur Aufteilung des gespendeten Geldes: "Sie (die Spender) können wählen, für welche Aufgabe ihre Spenden eingesetzt werden sollen - Erprobung, Behandlung oder Prävention. Auch der horizontale Arbeitsbereich der Coronavirus-Krisenreaktion zur Unterstützung der Gesundheitssysteme weltweit bei der Pandemie-Bewältigung kann durch Spenden gefördert werden."

Verteilung der Spenden

Bis Ende Mai können Spenden noch zugesagt werden. Dabei gehen jedoch keine Zahlungen auf das Konto der Europäischen Kommission ein, "vielmehr fließen die Mittel direkt an die Empfänger. Diese entscheiden aber nicht allein über die Verwendung, sondern stimmen sich mit der Partnerschaft ab", wie in der Pressemitteilung präzisiert wird.

"Spiegel Online" erklärt hierzu: "Die Vergabe des Geldes aus der Spendenaktion ist keine Sache der Politik, sondern Entscheidung von Experten. Für viele Stiftungen war das eine entscheidende Bedingung, um mitzumachen. Ein übergeordnetes Expertengremium soll die Verteilung der Finanzmittel überwachen."

Auf Anfrage präzisiert ein Mitarbeiter der EU:

- Direkte Empfänger der Mittel werden etablierte Organisationen sein, die die Entwicklung und Einführung von Tests, Behandlungen und Impfstoffen nach bewährten Verfahren und vereinbarten Kriterien unterstützen.
- Ein Empfänger wird nicht allein über die Verwendung der Spende entscheiden, sondern in Absprache mit der Partnerschaft.
- Drei Partnerschaften zu Impfstoffen, Therapeutika und Diagnostika werden die Industrie, die Forschung, Stiftungen, Regulierungsbehörden und internationale Organisationen zusammenbringen, wobei die gesamte Wertschöpfungskette von der Forschung über die Herstellung bis hin zum Einsatz berücksichtigt wird. - CEPI und Gavi sind Mitbegründer für die Partnerschaft für Impfstoffe, Therapeutics Accelerator und UNITAID für Therapien sowie FIND und Global Fond für die Partnerschaft für Diagnostika.

Sprecher der EU

Ein besonders mächtiger Partner

An dieser Stelle ist ein näherer Blick auf die sechs genannten Partner notwendig:

CEPI wurde als Non-Profit-Organisation 2017 gegründet. Neben den Regierungen von Norwegen und Indien waren auch die Bill & Melinda Gates Foundation sowie der Wellcome Trust und das Weltwirtschaftsform an der Gründung beteiligt. Die Bill & Melinda Gates Foundation spendete 92 Millionen EUR und damit mehr als 20 Prozent des Startkapitals.

Die Impfallianz Gavi ist eine öffentlich-private Partnerschaft. Mitglieder sind Regierungen von Industrie- und Entwicklungsländern, die Weltgesundheitsorganisation, UNICEF, die Weltbank, die Bill & Melinda Gates Foundation und NGOs. Bei der Gründung 1999 spendete die Bill & Melinda Gates Foundation 690 Millionen EUR. Bis heute summieren sich die Spenden auf knapp 4 Milliarden EUR.

Therapeutics Accelerator wurde dieses Jahr zur Beschleunigung der Forschung und Entwicklung eines Impfstoffs gegen Covid-19 von dem Wellcome Trust (eine 1936 gegründete gemeinnützige Treuhand, die weltweit zweitreichste Stiftung, die medizinische Forschung fördert), Mastercard und der Bill & Melinda Gates Foundation gegründet. Letztere spendete bei der Gründung 92 Millionen EUR.

Bei UNITAID sind die Hauptsponsoren Frankreich, Großbritannien, Norwegen, die Bill & Melinda Gates Foundation, Brasilien, Spanien, Südkorea und Chile.

Die Foundation for Innovative New Diagnostics (kurz: FIND) wurde 2003 gegründet. Mit der finanziellen Unterstützung der Bill & Melinda Gates-Foundation arbeiten FIND und WHO bei der Entwicklung der dringend benötigten diagnostischen Tests für die Schlafkrankheit zusammen, heißt es auf der Webseite der WHO.

Der sechste Partner ist The Global Fund to Fight AIDS, Tuberculosis and Malaria (kurz: Global Fund). Die Bill & Melinda Gates Foundation waren eine der ersten Spender von Global Fund. Bis heute belaufen sich die Gesamtspenden der Stiftung für Global Fund auf mehr als zwei Milliarden EUR.

Die Foundation ist damit in der wichtigsten Position aller an ACT-Accelerator Beteiligten. Betrachtet man das Spendenvolumen der Bill & Melinda Gates-Foundation in ausgewählten Sektoren des Gesundheitssektors, insbesondere bei Impfprogrammen, ist dies vielleicht wenig erstaunlich. Auf der anderen Seite ist diese mächtige Position zweier Privatpersonen bei einem solch delikaten Projekt mit einem derartigen Kapital an Steuergeldern sehr bedenklich.

Im Hinblick auf ihre Spenden für die WHO kommentiert die tagesschau: "Mit fast 229 Millionen Dollar (210 Millionen Euro) machte die Bill and Melinda Gates Foundation 2018 dabei die größte Spende - bestimmte aber auch, für welche Programme das Geld verwendet werden soll." Wer zahlt, bestimmt.

Eine Anfrage an die Bill and Melinda Gates Foundation, ob ihre Spende bei der Geberkonferenz mit konkreten Bedingungen verbunden ist, wurde bis zur Fertigstellung des Artikels nicht beantwortet.

Kritische Stimmen

Es ist sicherlich erfreulich, dass so viele Länder bei diesem Projekt kooperieren, um den Impfstoff als öffentliches Gut möglichst schnell, zu erschwinglichem Preis für alle Länder anbieten zu können, anstatt dass große Pharma-Konzerne gegen einander konkurrieren, ohne Transparenz ihrer Forschung,

Wir werden nicht vertraglich verlangen, dass Geschäftspartner auf ihr geistiges Eigentum verzichten. (…) Aber wir (...) erwarten von ihnen, dass sie sich zu diesem Ziel verpflichten, um sicherzustellen, dass es einen universellen Zugang zu diesen Behandlungen und Impfstoffen gibt.

Mitarbeiter der Europäischen Kommission

"Politico" gibt daher kritisch zu bedenken: "Während die politischen Verpflichtungen der EU klar sind, sind es nicht ihre Mittel, diese einzuhalten."

Viviana Galli von der European Alliance for Responsible R&D and Affordable Medicines fordert deswegen "rechtsverbindliche Vereinbarungen, die in der Finanzierung enthalten sind", die sich aus den Versprechen ableiten "sicherzustellen, dass Gesundheitstechnologien für die Kostenträger des Gesundheitswesens in allen Ländern zu fairen und erschwinglichen Preisen angeboten werden".

Auch Marco Alves, von "Ärzte ohne Grenzen", ist kritisch und fragt: "Wem gehört das durch öffentliche Gelder finanzierte Präparat letzten Endes? Wer konkret legt einen Preis fest?" Alves fordert: "Es muss konkret festgeschrieben werden, dass alle Technologien, Wissen, Know-how, geistige Eigentumsrechte, die aus dieser Forschungsförderung entstehen, in einen Technologie-Pool der WHO kommen, damit auch andere Hersteller so schnell wie möglich die Produktion starten können, von den Präparaten und eben auch global verteilen können. Und zu Preisen, die alle bezahlen können."

Offene Fragen

Zwei entscheidende Fragen sind zu formulieren. Zum einen: "Wie stellt die Europäische Kommission sicher, dass die Firma, die den Impfstoff schließlich herstellt, ihn 'zu einem erschwinglichen Preis' verkauft? Welche verbindlichen Verpflichtungen haben die Unternehmen, die die Finanzierung erhalten?" Auf die Anfrage des Autors antwortete ein Mitarbeiter der Europäischen Kommission:

Bei öffentlich finanzierter Forschung sollte es einen offenen Zugang zu den Ergebnissen geben, d.h. Daten, Wissen und geistiges Eigentum im erforderlichen Umfang, um den globalen Einsatz und Zugang zu gewährleisten. Im Falle von Privatunternehmen werden sie im Prinzip nicht verpflichtet, auf ihre geistigen Eigentumsrechte zu verzichten, aber wir erwarten dass sie sich dem Ziel des universellen und erschwinglichen Zugangs verpflichten von Diagnostika, Behandlungen und Impfstoffen.

Mitarbeiter der EU-Kommission

Auf die Frage "Wie stellt die EU sicher, dass der Impfstoff ein einzigartiges öffentliches Gut sein wird, wenn die EU gleichzeitig vertraglich nicht verlangt, dass Geschäftspartner auf ihr geistiges Eigentum verzichten?" gab ein Mitarbeiter der Europäischen Kommission zur Antwort:

Ziel der Initiative ist der universelle und erschwingliche Zugang zu neuen Diagnostik, Behandlung und Impfung und niemanden zurückzulassen. Wenn die Produkte entwickelt sind und die Herstellung vorbereitet wird, werden rechtliche Verpflichtungen ausgehandelt, wie z.B. Marktvorabverpflichtungen für innovative Instrumente, Bankgarantien für den Aufbau von Herstellungskapazitäten oder Preisvereinbarungen durch gebündelte Beschaffung.

Mitarbeiter der EU-Kommission

Kontrolle und Transparenz Vermutlich wird der scheinbare Widerspruch, dass auf der einen Seite die Pharma-Konzerne das Patent des Impfstoffs behalten dürfen, dies aber zugleich ein öffentliches Gut und zu einem erschwinglichen Preis für alle Länder sein soll, durch "Fair, Reasonable and Non-Discriminatory" Lizenzbedingungen (kurz: FRAND) aufgelöst, die diese Art der Absprache juristisch fixieren und sicherstellen, dass die Gewinnmarge im engen Rahmen bleibt, was angesichts der massiven öffentlichen und privaten Förderung der Forschung selbstverständlich sein sollte. Bei den abschließenden Verhandlungen sollte und muss eine ähnliche Transparenz und Kontrolle herrschen wie beim Spendenaufruf. Nur so kann sichergestellt werden, dass diese seltene Kooperation tatsächlich ihr angestrebtes Ziel erreichen kann, auch den ärmsten Ländern den Impfstoff zur Verfügung zu stellen, und nicht eine gigantische staatliche Förderung für die private Pharma-Konzerne zu werden, die zudem noch zweistellige Milliardenbeträge an Gewinnen einstreichen können.