SWIFT: Der lange Arm des Donald Trump

Bild: Iranische Regierung / Khamenei.ir / CC BY 4.0

Das Weiße Haus will mit allen Mitteln erreichen, dass der Iran vom internationalen Zahlungsverkehr abgeklemmt wird

Es war der Handelskrieg zwischen den USA und China, der das Herbstreffen von Internationalem Währungsfonds (IWF) und Weltbank auf der indonesischen Ferieninsel Bali am vergangenen Wochenende nach außen dominierte, einer Zusammenkunft, die mit all' ihren komplizierten Zahlen, den sorgsam auf Betäubungsmittelniveau herabgeödeten Statements außerhalb von Finanzwelt und internationaler Politik kaum jemand wahr nahm. Man lächelt, man schüttelt sich die Hände, man verschickt viele Pressemitteilungen.

Doch über ein Thema, das Thema überhaupt, wurde nur hinter verschlossenen Türen gesprochen, "notgedrungen", sagt ein französischer Diplomat, "die Amerikaner haben uns keine andere Wahl gelassen": Unermüdlich, berichten auch andere Konferenzteilnehmer, hätten Mitarbeiter des US-Finanzministeriums und des Weißen Hauses auf die Vertreter europäischer Staaten eingeredet; es geht um die "Society for Worldwide Financial Telecommunication", kurz SWIFT. Und um den Iran.

Die meisten werden von Swift wenig gehört haben, obwohl jeder, der ein Bankkonto oder eine Kreditkarte besitzt, ständig mit Swift zu tun hat. Denn wenn Geld ins Ausland überwiesen wird, dann läuft das über Swift, die eine Nachricht an die Bank des Empfängers schickt, dass das Geld überwiesen wird. Man braucht Swift, um ein paar Turnschuhe in Frankreich zu bestellen oder ein Hotel in den USA zu buchen.

1973 wurde Swift als Genossenschaft internationaler Banken gegründet, um den Nachrichtenverkehr und Transaktionsaustausch im internationalen Finanzwesen zu standardisieren und damit zu erleichtern.

Heute sind mehr als 11.000 Banken und Unternehmen in 210 Ländern an die Organisation mit Sitz in Belgien angeschlossen; wenn eine Bank dazu bereit ist, einen Überweisungsauftrag auszuführen, dann sorgt Swift dafür, dass der Auftrag bei der Bank des Empfängers ankommt, egal wo und egal wie das Land des Absenders und das Land des Empfängers zueinander stehen.

Natürlich sind die Abläufe, mit denen im Hintergrund dann dafür gesorgt wird, dass das Geld tatsächlich bei der Bank des Empfängers ankommt, sehr viel komplexer. Doch auf einem Überweisungsträger zusammengefasst, lässt sich sagen, dass Swift juristisch bindend dafür sorgt, dass Überweisungen schnell beim Empfänger ankommen, und dass Swift sich dabei neutral gibt. Auch eine Überweisung zwischen Israel und dem Iran, würde an der Organisation selbst nicht scheitern.

Iran ausschließen

Genau das will die Regierung von US-Präsident Donald Trump nun ändern: Swift, so die Forderung, müsse den Iran unverzüglich vom System ausschließen. Denn am 4. November will die Trump-Regierung weitere Sanktionen gegen den Iran verhängen.

Zur Erinnerung: Anfang Mai hatte Trump bekannt gegeben, dass er dem Kongress nicht bestätigen werde, dass sich die iranische Regierung an ihre Verpflichtungen aus dem Atomabkommen (Joint Comprehensive Plan of Action oder kurz: JCPOA) hält, zu dessen Unterzeichnern neben den USA und dem Iran auch Deutschland, Frankreich, Großbritannien, die Europäische Union, Russland und China gehören.

Diese Bestätigung durch den Präsidenten an den Kongress ist nach US-Recht regelmäßig erforderlich, um ein Wiederaufleben der nach Unterzeichnung des Abkommens ausgesetzten Sanktionen zu verhindern. Da Trump diese Bestätigung nicht übermittelt hat, trat Anfang August eine erste Welle von US-Sanktionen gegen den Iran in Kraft; die zweite Runde wird nun Anfang November folgen. Der Plan: Der Iran soll vollständig vom internationalen Handels- und Finanzverkehr abgeklemmt, die iranischen Ölexporte auf null reduziert werden.

Dabei lässt man kräftig die Muskeln spielen, denn die anderen Unterzeichner des Abkommens sehen die Dinge völlig anders, halten am Abkommen fest, und das auch, weil die Internationale Atomenergiebehörde immer wieder bestätigt, dass der Iran seine Verpflichtungen tatsächlich erfüllt.

Ob JCPOA insgesamt ein gutes oder schlechtes Vertragswerk ist, das ist selbst in Israel umstritten: Während hochrangige Vertreter der Geheimdienste das Abkommen für gar nicht so übel halten, hatte Regierungschef Benjamin Netanjahu Jahre lang gegen JCPOA gewettert, gar mehrfach laut über einen Militärschlag gegen den Iran nachgedacht.

Doch wie gesagt: Viele Regierungen weltweit wollen Trump nicht folgen, manche können es auch nicht; die irakische Regierung beispielsweise, wo die Wirtschaft mittlerweile stark vom Handel mit dem Nachbarland abhängig ist. Außerdem wird in der von Unruhen gebeutelten Region Basra mangels eigener Infrastruktur Strom aus dem Iran zugekauft.

Irak: Angebote von Saudi-Arabien

Und trotzdem: Obwohl sich der Irak in einer Phase der politischen Instabilität befindet, fordert man in der riesigen, aber mittlerweile ziemlich leeren US-Botschaft in Bagdad auf Geheiß aus Washington das unbedingte Befolgen der US-Sanktionen, weil man sich sonst gezwungen sehe, die Finanzhilfen für den Irak zurückzuhalten.

Für den Fall, dass weitere Hilfen benötigt würden, verweise man an die Regierung Saudi-Arabiens, die auch schon mehrmals wissen ließ, dass man gerne aushelfen werde, Angebote, die der bisherige Regierungschef Haider al-Abadi stets schweigend in der untersten Schublade versenkte, denn die irakische Öffentlichkeit steht allem, was mit Saudi-Arabien zu tun hat, ziemlich ablehnend gegenüber.

Die im August wieder verhängten Sanktionen umfassen dabei Transaktionen mit Dollar-Banknoten, sowie den Handel mit Gold, Edelmetallen, Aluminium, Stahl, Flugzeugen und Flugzeugteilen, Kohle; außerdem dürfen seitdem keine Teppiche und im Iran produzierte Nahrungsmittel in die USA eingeführt werden.

Im Irak und in anderen Ländern der Region war dabei vor allem die Sache mit den Dollar-Banknoten von Bedeutung; viele Transaktionen werden hier bar bezahlt. Die irakische Regierung erließ die entsprechenden Beschränkungen und empfahl gleichzeitig, auf andere Währungen umzusteigen; sehr zum Gram der US-Regierung.

"EntSWIFTen" unerläßlich

Anderswo war es vor allem die Drohung mit rechtlichen Schritten in den USA, die vor allem europäische Konzerne zum Rückzug aus dem Iran bewegte: Die Bestimmungen in den USA sind so schwammig, dass selbst Sprecher des US-Finanzministeriums nicht erläutern können, was denn nun genau einem Unternehmen drohen könnte, das die US-Sanktionen verletzt. Und dennoch: Vor allem mittelständische Betriebe ohne nennenswerte Geschäftsbeziehungen in die USA, russische und chinesische Unternehmen sind weiterhin im Iran tätig.

Und an dieser Stelle kommt SWIFT ins Spiel: Wenn kein Zahlungsverkehr mit dem Iran mehr möglich ist, dann, so die Hoffnung im Weißen Haus, müssten auch ausländische Unternehmen ihre Tätigkeit im Iran einstellen, ganz egal ob sie wollen, oder wo sie ihren Sitz haben. Und auch Ölexporte wären nicht mehr so leicht möglich, wie bisher.

In einem Memo der den Republikanern nahe stehenden Foundation for the Defense of Democracies (FDD) wird das "entSWIFTen" des Iran als "unerlässlich" für die Sanktionen bezeichnet. Dabei verweist der Autor Mark Dubowitz auf das Jahr 2012.

Damals war Swift, die wie erwähnt ihren Sitz in Brüssel hat, und damit dem Recht Belgiens und der Europäischen Union unterliegt, erstmals in ihrer Geschichte dazu gezwungen gewesen, ein Land auszuschließen, nachdem die EU Sanktionen gegen den Iran verhängt hatte.

Dieser Schritt habe, so Dubowitz, der iranischen Wirtschaft schweren Schaden zugefügt; es ist die heute vorherrschende Ansicht, dass diese Maßnahme die iranische Regierung damals zu Zugeständnissen am Verhandlungstisch gezwungen hatte.

Zudem beruft sich der Autor auf den Ausschluss nordkoreanischer Banken im vergangenen Jahr, und sieht dies als Beleg dafür, dass Swift sehr wohl auch ohne ein Einschreiten der Europäischen Union zu Maßnahmen bereit sei. Aber: Der Ausschluss der nordkoreanischen Banken erfolgte nach Angaben der Organisation, weil diese "die Richtlinien verletzt" hätten. Die politischen Entwicklungen rund um das Land hätten dabei keine Rolle gespielt.

Und auch im Fall des Iran hält man daran fest: Nur dann, wenn die belgische Regierung oder die Europäische Union dies verfügten, oder wenn eine Bank ihre Lizenz verliere, eine Zentralbank die Arbeit einstelle oder eine Bank oder Zentralbank die Richtlinien der Organisation verletze, werde es einen Ausschluss geben.

Deshalb sind derzeit die Abgesandten Trumps unterwegs, um europäischen Regierungen und dem Swift-Vorstand zuzureden: Mal freundlich bittend, aber sehr oft auch drohend fordernd. Vor allem John Bolton, Sicherheitsberater Trumps, fordert drastische Maßnahmen, sollte Swift sich nicht an die US-Sanktionen halten: "Das Führungspersonal von Organisationen wie Swift muss sich fragen, ob das Geschäft mit dem Iran das Risiko wert ist", sagt er.

Im Raum steht die Drohung, Vorstandsmitglieder und Mitarbeiter der Organisation könnten juristisch belangt werden, wenn sie in die USA einreisen. Bei der FDD schlug man zudem vor, Vorstandsmitglieder der Organisation mit Sanktionen zu belegen. Auch ein Rechenzentrum im Bundesstaat Virginia ist ins Augenmerk der Trump-Leute geraten: Man könnte dort einfach den Strom abstellen.

Doch all' diese Maßnahmen haben das gleiche Problem: Sie bringen das Risiko mit sich, die internationalen Finanzmärkte zu erschüttern. Ein plötzlicher Ausfall des Rechenzentrums in den USA würde den Zahlungsverkehr zumindest teilweise behindern und verlangsamen.

Zudem sind die Vorstandsmitglieder der Organisation gleichzeitig auch Chefs von Finanzinstituten; sollten sie mit Sanktionen belegt werden, hätte dies auch Auswirkungen auf die Stabilität der entsprechenden Banken. Darüber hinaus würde Swift auch angreifbar.

Schon in der Vergangenheit gab es immer mal wieder Forderungen, Russland, Israel auszuschließen; während der NSA-Affäre forderte das europäische Parlament auch, die USA von Swift abzuklemmen. All' diese Forderungen wies man stets mit Nachdruck zurück, und stets war dies dann auch das Ende.

EU als "zahnloser Tiger"?

Vertreter mehrerer europäischer Regierungen äußern sich deshalb "befremdet" über das Verhalten des Weißen Hauses; immer wieder heißt es, man habe das Gefühl, dass es den Trump-Leuten nicht mehr allein um die Sanktionen gehe, sondern darum, mit allen Mitteln zu demonstrieren, dass die Macht des Weißen Hauses überall hin reicht.

Gleichzeitig befürchtet man, dass die Europäische Union außenpolitisch dauerhaft den Ruf des zahnlosen Tigers erhalten könnte. Deutschland, Großbritannien und Frankreich lassen derzeit prüfen, ob die Einrichtung einer Finanzinstitution möglich ist, über die nach Art einer Tauschbörse Zahlungen mit dem Iran abgewickelt werden können.

Dabei würden Forderungen und Zahlungen von iranischen und europäischen Unternehmen verrechnet, ohne dass eine Banküberweisung getätigt werden muss; Swift könnte dann der US-Forderung nachkommen.

Nur: Auch dies würde zu einem Vertrauensverlust gegenüber Swift führen.

Gleichzeitig würde "entSWIFTen" des Iran auch den US-Sicherheitsdiensten die Arbeit erschweren: Zum 1. August 2010 trat ein umstrittenes Abkommen zwischen den USA und der EU in Kraft, dass es US-Ermittlern erlaubt, auf Swift-Transaktionen Zugriff zu nehmen. Damit haben die USA auch die Möglichkeit, den Geldverkehr in und aus dem Iran heraus zumindest teilweise zu überwachen.