Selbstregulierung: der Heilige Gral des Internet

Stefan Krempl berichtet von den Diskussionen beim Jahrestreffen der Internet Society

Alle befürworten die Autonomie und Selbstverwaltung der Internetgemeinde, doch die Interessen im real existierenden Cyberspace sind kaum unter einen Hut zu bekommen.

Genf ist nicht nur Sitz internationaler Verbände wie der World Intellectual Property Organisation (WIPO) oder der International Telecommunication Union (ITU), sondern rückt seit einem Jahr auch verstärkt in das Zentrum der Internetpolitik. Vergangenen Herbst lud die ITU zur Telecom Interactive 97 an den Genfer See. Damals schien es fast so, als ob die ITU als Lobby der Telcos auch gleich die Oberaufsicht über das verwandte und doch so fremde Internet übernehmen wollte und das Netz insgesamt unter immer stärkeren Einfluß der internationalen Gremien käme (vgl. Internet unter Kontrolle). Es war die Zeit, in der die Internet Society (ISOC) das in Zusammenarbeit mit der WIPO erstellte Memorandum of Understanding zur Schaffung sieben neuer gTLDs (generic Top Level Domains) - der begehrtesten Endungen im Cyberspace - verteidigte und alles so aussah, als ob die Namensvergabe schon bald von einem Council of Registrars (CORE) international gehandhabt würde (vgl. Internet 2010).

Knapp ein Jahr später hat die ISOC selbst ihr Jahrestreffen in die Schweizer Metropole mit dem internationalen Flair gelegt, doch die Fragen, die in der einwöchigen Konferenz Ende Juli behandelt wurden, waren fast identisch mit den im Herbst geführten Diskussionen: Noch immer streitet man sich um die zukünftigen Machtverhältnisse im Internet, die nach wie vor einen wichtigen Kristallisationspunkt in der Neugestaltung des Namensraums im Netz finden.

With the administration and industry seeming to have more faith in technology and market forces to regulate cyberspace than legislation, the effort to supervise Internet addresses has become the first test of the self-governance movement.

Amy Harmon in der New York Times vom 29.6.98

"Wir haben uns ein Jahr lang im Kreis gedreht", meint Don Heath, Präsident der ISOC. Schuld an der Verzögerung war die Einmischung der US-Regierung in den Gestaltungsprozeß, die Ende Januar ein Green Paper mit ihren Vorstellungen zur zukünftigen Verwaltung der sich in den Top Level Domains manifestierenden Basisökonomie des Netzes "erließ". Die Clinton/Gore-Administration wollte damit die Verschiebung der Machtverhältnisse nach Europa, von wo die Initiative zur Bildung des CORE ausgegangen war, rückgängig machen und sich als legitime Verwalterin des in Nordamerika entstandenen Netzes positionieren: So sollte es plötzlich nur noch fünf neue gTLDs geben und die Registrierung für die am meisten nachgefragte .com-Domain weiterhin von der bisherigen, von staatlicher Seite her eingesetzten "Monopolagentur" Netsolution Inc. (NSI) gemanagt werden. Die US-Regierung sah das Green Paper allerdings als Diskussionsgrundlage ohne Anspruch auf sofortige Gültigkeit.

"Wir haben zweitausend Seiten an Stellungnahmen zum Green Paper erhalten", erklärt Ira Magaziner, Senior Advisor von Bill Clinton in Internetfragen und eigentlicher Verfasser des Entwurfs. "Daraufhin haben wir substantielle Änderungen eingebaut: Weniger als 10 Prozent der Kommentierenden sprachen sich für eine Einbeziehung der Regierung aus, also haben wir uns zurückgezogen." Tatsächlich überläßt das Ende Mai herausgegebene White Paper der Internet Community die Selbstverwaltung der Netzressourcen: für die Aufsicht über das Domain Name System (DNS) schlägt es die Schaffung einer privaten, nicht-kommerziellen Institution vor, die von einem 15-köpfigen Direktorium geleitet werden und alle weiteren Fragen wie die Schaffung neuer Top Level Domains, die Zuordnung von IP-Nummern zu Domain Names oder die Operation der zentralen Root-Server des Netzes entscheiden soll (vgl. US-Regierung bezieht Stellung zu Domain Names). Da diese Aufgaben bisher von der aus dem US-Haushalt bezahlten Internet Assigned Numbers Authority (IANA) und dessen Leiter Jon Postel gemanangt wurden, hat sich in Ermangelung eines eigenständigen Namens für die neue Verwaltungsstelle die Bezeichnung "New IANA" durchgesetzt.

We think it is in the best interest of the Internet and the best interest of the United States for this medium to grow and become ubiquitous. And the government's getting out of the way of its management is the best way to achieve that.

Ira Magaziner in der New York Times vom 6.6.98

Die Reaktion auf das White Paper aus Kreisen der internationalen Internetgemeinde war bisher überwiegend positiv. Don Heath bestätigte der amerikanischen Regierung, daß sie "die Dynamik des Internet, das Verlangen nach einer von unten nach oben gerichteten Vertrauensschaffung" verstanden habe und sprach von einem "Sieg für das Internet und einem Sieg der Selbstregulierung." Doch die eigentlichen Fragen der Selbstverwaltung treten seit dem Rückzug des Weißen Hauses erst in den Vordergrund und bildeten auch einen der Hauptstreitpunkte während der INET 98: Ist Selbstregulierung mit friedlicher Anarchie, mit grundlegender Koordination oder mit einem autoritären Verwaltungsgremium für das Netz gleichzusetzen? Wer übernimmt die Abwägung wirtschaftlicher, privater und allgemeiner Interessen? Welche Rechte sollen klassische Markenhersteller bei der Namensvergabe haben? Ist die Selbstregulierung generell nur ein Prinzip für die Verwaltung des DNS oder gilt sie auch für die Kontrolle von inhaltlichen oder datenschutzrechtlichen Angelegenheiten?

Neben "rein technischen Problemen" sieht sich Heath nun plötzlich mit "kulturellen, rechtlichen und politischen Herausforderungen" konfrontiert. Die ISOC mit ihrer aus 120 Ländern stammenden Mitgliedschaft ist seiner Meinung nach allerdings prädestiniert zur Übernahme einer wichtigeren Koordinierungsrolle im Verwaltungsstab des Internet der "nächsten Generation". Sie könnte für ihn sogar als Basis und Vorbild der "Neuen IANA" dienen. Bisher hat die Internet Society über ihre zahlreichen Untergremien - von der Internet Engineering Task Force (IETF) bis zum Internet Architecture Board (IAB) - die technischen Bedingungen für den Betrieb des Internet in mehrstufigen Abspracheprozessen "festgelegt", und vor allem die IETF gilt als Musterbeispiel einer basisdemokratischen Leitungsinstanz. "Die Prinzipien der IETF haben bisher recht gut funktioniert", meint etwa Magaziner, "weil sie ihre Legitimität von Unparteiischen bezieht." Ihre Grundstruktur insgesamt sei dezentralisiert - genauso wie das Internet selbst, - ihre Entscheidung seien transparent und bezögen sich immer nur auf spezifische Anforderungen.

Doch nicht alle halten die IETF für das Zukunftsmodell der Selbstverwaltung des Internet. Robert Shaw, Internetexperte bei der ITU, sieht die technologische Arbeitsgruppe der ISOC keineswegs als demokratisches Musterbeispiel: "Die IETF vermeidet Wahlen um jeden Preis", erläutert Shaw. Außerdem fehlten die Kontrollinstanzen einer echten Demokratie. Generell folgt er dem Mantra von der Führung der Privatwirtschaft in Internetangelegenheiten nicht: "Das führt nur dazu, daß jedes Unternehmen seinen maximalen Profit herausschlagen will." Doch auch im Rahmen der ISOC selbst ist das Modell IETF umstritten: In einem Panel zu "Perspektiven der Internetentwicklung" waren sich Vint Cerf, Vorstandsmitglied der ISOC, sowie Brian Carpenter, Leiter des IAB, einig, daß die im technischen Bereich funktionierenden Entscheidungsfindungen nicht auf die Steuerung des Netzes insgesamt ausgedehnt werden könnten.

Immer wieder traten in Genf auch die unterschiedlichen Auffassungen von Europäern und Nordamerikanern in den Vordergrund. Während die Vertreter des alten Kontinents dem Begriff der "Internet Governance" und der regulierenden Funktion des Staates insgesamt eine positive Rolle einräumen und ihn bereits als einen Fortschritt gegenüber der rein staatlichen Verwaltung des Netzes ("Government") deuten, bereitete der gleiche Begriff den Abgesandten der neuen Welt schwerste Magenschmerzen. "'Governance' steht für Kontrolle", erklärte etwa Professor Milton Mueller von der Syracuse University School of Information Studies. Das Internet sei aber keine politische Gemeinschaft, keine Firma und keine Organisation, die man einfach regieren könne, sondern "eine Methode, mit deren Hilfe Millionen von autonomen Unternehmen, Organisationen, Regierungen und Individuen miteinander in Kontakt kommen und kommunizieren." Als solches bräuchte das Netz keine Regierung, sondern ein institutionalisiertes Rahmenwerk und eine Koordination der für das "Internetworking" erforderlichen Ressourcen.

Faced with the fragmentation of both the Internet and the all-purpose nation state, and having regard for the cardinal principles of respect for difference and subsidiarity, it is not surprising that both nation Member States within Western Europe and the European Union have each avoided domineering stances and the imposition of monopolistic forms of governmentality. This does not mean that the Internet is a "lawless place". Rather, one can expect a trend towards "governance" rather than the "government", in which the role of the nation state is not exclusive.

Clive Walker und Yaman Akdeniz von der University of Leeds (Großbritannien)

Interessanterweise befand sich Mueller damit genau auf amerikanischer Regierungslinie. Internetzar Magaziner machte unter dem Beifall der Zuhörer deutlich, daß der dezentralen Natur des neuen Mediums keine zentrale Gewalt und damit keine Regierungsstruktur gerecht werden würde: Koordination sei nötig, Absprachen zwischen unterschiedlichen, unparteiischen Organisationen, die "für bestimmte Zwecke zusammenkommen und nicht versuchen, alles zu bestimmen." Reine Lösungen zwischen Regierungen oder bestehenden internationalen Gremien entsprächen dem Modell der industriellen Gesellschaft und könnten nicht die Flexibilität bieten, die für das Gedeihen der digitalen Ökonomie und der digitalen Gesellschaft nötig seien.

We have lost the idea that ordinary government might work, and so deep is this thought that even the government doesn't consider the idea that government might actually have role in governing cyberspace ... In a critical sense, we are not democrats anymore. Cyberspace has shown us this, and it should push us to figure out why.

Lawrence Lessig, Professor der Harvard Law School

Das auf Selbstregulierung setzende Koordinationsmodell böte dagegen nicht nur für die Neuordnung des Domain Name Systems den richtigen Rahmen, sondern auch für Fragen wie Inhaltskontrolle oder Datenschutz: "Im Internetzeitalter müssen wir sicherstellen, daß den Menschen die Werkzeuge gegeben werden, die sie brauchen, um sich selbst zu schützen." Eltern sollten mit Software ausgestattet werden, die es ihnen auf Wunsch ermögliche, "die Informationen, die in ihr Heim kommen, entsprechend ihrer eigenen Wertesysteme zu filtern." Und zur Erhaltung der Privatsphäre der Surfer setzt Magaziner auf die "Etablierung von Normen, die dem Einzelnen helfen, seine eigenen Daten zu schützen."

This is gonna be our Internet soon! Don't screw it up!

Vint Cerf, selbsterkorener Sprecher der Generation @

Priorität hat auch für Frans de Bruïne von der Europäischen Kommission die "Selbstregulierung durch die Industrie und die Nutzer", wenn es um die zukünftige politische Gestaltung des Cyberspace geht. Der enge Mitarbeiter Martin Bangemanns verteidigte die von seinem Chef bereits auf der Telecom Interactive (Herausforderung Internet: Die Telefonbetreiber haben neue Märkte im Visier) angekündigte Internationale Charta für das Netz: "Es geht dabei nicht um die Regulierung des Internet und nicht um die Schaffung einer neuen internationalen Institution, sondern um das Schaffen eines globalen Rahmenwerkes." Erste Bestandteile davon seien das Abkommen zur Liberalisierung des Telekommunikationsmarktes im Rahmen der World Trade Organization, die Vereinbarung zum Erhalt des Copyright in neuen Medien unter der Federführung der WIPO sowie die Bonner Erklärung. Dazu käme noch in diesem Jahr die Einrichtung eines Global Business Dialogs, eines Forums von rund 70 Managern, in dem gemeinsame Verhaltensregeln für Electronic Commerce ausgearbeitet werden sollen.

Self-regulation is not the easy way out!

Frans de Bruïne von der EU-Kommision

Gleichzeitig machte de Bruïne aber klar, daß Selbstregulierung - so wie sie die EU verstehe - nicht umsonst zu haben sei: "Die Unternehmen müssen Verantwortung übernehmen." Da diese Rolle noch nicht von allen Firmen beherrscht werde, hätte die Kommission ihre im Oktober in Kraft tretende Datenschutzrichtlinie erlassen, die das Sammeln und den Austausch personenbezogener Informationen für Marketingzwecke untersagt. Den USA, die trotz schleppender Initiativen der Wirtschaft noch zögert, vergleichbare Datenschutzbestimmungen zu erlassen, empfahl de Bruïne, "die EU-Direktive zu kopieren." Konkrete Handelsbarrieren als Druckmittel schließt der Europapolitiker allerdings vorerst aus.

Activists from Europe have a different view about corporations and non-government groups. They can be a lot worse for democracy and equality than governments. This is why most of us feel very uncomfortable when someone wants to sell us "industrial auto-regulation".

David Casacuberta, Präsident der Electronic Frontiers Spain

Auch aus Frankreich kam sanfte Kritik an den Selbstregulierungsideen der USA: "Die Regierung wird nicht ganz aus dem Weg treten", gab Jean-Noël Tronc, Berater des Premierministers in Technologiefragen, bekannt. "Auch in der Regulierung des Internet besteht Bedarf für die Einbeziehung der Regierung." Gleichzeitig beteuerte er aber, daß die Ansichten der Europäer und der Amerikaner sich "wirklich einander annähern" würden. Es müsse nur klargestellt werden, wo die neuen Internetgremien ihre Legitimität herleiteten. Auch die französische Kultur- und Kommunikationsministerin Catherine Trautmann lenkte zunächst ein, daß Staaten im Hinblick auf das Internet "ihre Verfahrensweisen in Frage stellen müssen." Das Netz sei aber auch ein Beispiel für eine "Ausnahmeregion", die nicht allein durch Marktkräfte geformt werden dürfe. Trautmann forderte deswegen "kulturabhängige Verhaltensregeln für das Internet."

Angesichts der sich abzeichnenden prinzipiellen Übereinstimmung und den trotzdem nicht zu verbergenden Differenzen in der Ausfüllung des Schlagwortes Selbstregulierung, sehen viele die Neugestaltung der Verwaltungsgremien des Namensraums des Internet als wichtigen Test der zukünftigen Internetselbstbestimmung an. Wer sich allerdings konkrete Ergebnisse vom direkt an die INET 98 angeschlossenen zweiten Treffen des International Forum on the White Paper (IFWP versprach, wurde enttäuscht. Obwohl mehr als 300 Organisationen aus aller Welt vertreten waren, gelang kein Durchbruch in der Debatte. Einig wurden sich die Versammelten nur darin, das Board der "Neuen IANA" nicht mit Vorständen von Interessengruppen zu besetzen, sondern mit Figuren aus der Internet Community, denen bereits Vertrauen entgegengebracht wird.

Herauskristallisiert hat sich auch, daß bei der neuen IANA zumindest örtlich alles beim Alten bleibt: als "Zentrale" der Adreßverwaltung wird höchstwahrscheinlich weiterhin die University of Southern California oder zumindest eine Einrichtung in den Staaten fungieren, und "Oberadministrator" Jon Postel wird auch in Zukunft bei der Vergabe und Ausgestaltung der Namenstrukturen mit Rat und Tat zur Seite stehen. Der Internetguru mit dem langen, weißen Rauschebart hat auch bereits eigene Satzungsvorschläge in die Diskussion eingebracht, in der er angesichts der drängenden Zeit - bis zum 30. September will sich die US-Regierung aus Verwaltung und finanziellen Unterstützung des Domain Name Systems verabschieden - für die Bildung eines Übergangskomittees eintritt, das zunächst nur die Aufgaben der heutigen IANA weiterführt, von den Mitgliedern finanziert und nach einer festgesetzten Zeit entweder in einen dauerhaften Zustand übergeführt oder neu besetzt wird. "Wir sollten uns in dieser ersten Stufe nicht mit Fragen wie Besteuerung des Datenflusses oder Inhaltsregulierungen auseinandersetzen", machte Postel in Genf klar. "Zuerst müssen wir sicherstellen, daß das Internet am Laufen bleibt."

Ob das neue Zentralregister auch für die noch von NSI verwalteten gTLDs wie .com oder .org zuständig sein wird, ob es eine kommerzielle, auf Profit ausgerichtete Einrichtung sein soll und wer letztlich im Board sitzen wird, blieb in Genf unklar. Das IFWP wird sich am 12. und 13. August nun zu seinem dritten Treffen - das erste fand in den Staaten statt - in Singapur einfinden und weiter diskutieren. Knapp zwei Monate bleiben dann noch, um die neue IANA in Betrieb zu nehmen. Ansonsten droht das programmierte Netz-Chaos - oder es bleibt einfach alles beim Alten. "Wir haben die vergangenen zwei Jahre debatiert, und die Diskussion wird weitergehen", warnte Vint Cerf, in Gedanken längst bei der Ausweitung des Netzes in den Weltraum (Internet ohne Grenzen), vor übertriebener Hektik und Schnellschüssen. "Das Internet wird sich weiterhin ständig verändern und unser Job wird nicht am 1. Oktober 1998 beendet sein." (Stefan Krempl)

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