Trump, der Welthandel und die Geisterfahrer der EU

Während der US-Präsident Sand ins Getriebe der weltweiten Ausbeutungsketten streut, versucht die EU, die Risse im westlichen Machtbündnis durch einen gemeinsamen Feind zu kitten

Jahrzehntelang waren die USA und die EU ein unschlagbares Team, wenn es darum ging, die wirtschaftliche Globalisierung voranzutreiben, eine internationale Freihandelsordnung durchzusetzen, Zugänge zu den Märkten, den Bodenschätzen, dem fruchtbaren Land und den billigen Arbeitskräften in aller Welt zu "öffnen", notfalls auch mit wirtschaftlichem Druck oder militärischer Gewalt.

Dass diese Zeiten vorbei sind, hat US-Präsident Donald Trump kürzlich auf seine undiplomatische Art in zwei Worten deutlich gemacht. Er habe soeben "Europa geöffnet", prahlte er kurz nach seinem Treffen mit EU-Kommissionspräsident Claude Juncker Ende Juli, bei dem über die US-Strafzollpolitik gegen europäische Produkte gesprochen wurde. Juncker hatte ihm zugesagt, dass die EU in Zukunft mehr Sojabohnen und verflüssigtes Frackinggas (LNG) importieren werde. Und tatsächlich, wenige Wochen später war Bundeswirtschaftsminister Peter Altmaier bereits auf der Suche nach einem geeigneten Standort für ein LNG-Terminal in Deutschland.

Trumps Konfliktstrategie hat die EU-Handelspolitiker kalt erwischt. Dass die US-Regierung europäischen Stahl und Aluminium mit Zöllen belegt, und dann auch noch mit Strafzöllen auf Autos und Autoteile drohen würde - damit hatten sie offenbar nicht gerechnet. Cecilia Malmström, die EU-Handelskommissarin, zeigte sich empört. Man werde nicht "mit der Pistole auf der Brust" in Verhandlungen gehen, erklärte sie.

Doch genau das wird nun geschehen. Nach Junckers Treffen mit Trump war klar, dass die EU sich auf dessen erpresserische Strategie einlässt. Die US-Zölle auf Stahl und Aluminium bleiben in Kraft, und die Drohung mit Autozöllen steht weiterhin im Raum, für den Fall, dass man sich in Verhandlungen nicht einig wird.

Für die Handelspolitiker der EU ist das ein unerwarteter Rollenwechsel. Denn bisher haben sie gern anderen die Pistole auf die Brust gesetzt. Afrikanische Staaten wurden in diesem Stil gezwungen, Freihandelsverträge mit der EU zu unterzeichnen, gegen die sie sich mit aller Kraft gewehrt haben. Als beispielsweise Kenia sich weigerte, belegte die EU zwei Drittel der Exporte des Landes mit Zöllen.

Oder Ecuador, das sich dem Freihandelsabkommen zwischen der EU und der Andengemeinschaft nicht anschließen wollte. Dessen Regeln, so erklärte die Regierung in Quito, seien nicht mir der ecuadorianischen Verfassung zu vereinbaren, die unter anderem zum Schutz der Natur verpflichte. Die EU strich kurzerhand die bis dahin bestehenden Zollvergünstigungen und zwang Ecuador so auf ihren Kurs. [2]

Doch für die EU geht es heute nicht nur um die Degradierung von der Erpresserin zur Erpressten. Ihre ganze Entwicklungsrichtung, die Orientierung auf Exportsteigerungen und Leistungsbilanzüberschüsse, auf die Vertiefung der weltweiten Freihandelsordnung, ihr Bestreben, möglichst den ganzen Planeten in eine Arena zu verwandeln, in der Konzerne sich ungehindert und profitabel bewegen können - all das steht auf der Kippe.

Seit dem Ende des Zweiten Weltkrieges hatten die USA eine zentrale Rolle in der Gestaltung der Welthandelsordnung inne. Die Führungsmacht des Westens war gleichzeitig das stärkste Zugpferd in Richtung Freihandel und globaler Deregulierung der Märkte. Nun arbeitet Donald Trump mit großem Einsatz daran, die Weichen für den Welthandel neu zu justieren. Doch im Unterschied zu 1944, als das System von Bretton Woods aus der Taufe gehoben wurde, bleibt heute unklar, welche Art von Welthandelsordnung er eigentlich anstrebt.

Ist Trump dabei, eine neue Ära des Protektionismus einzuleiten? Oder will er mit seinen Strafzöllen die Handelspartner der USA lediglich unter Druck setzen, damit sie ihrerseits Zölle und andere Handelshemmnisse abbauen? Geht es ihm also im Grunde um den totalen Freihandel?

Am wahrscheinlichsten ist, dass er das selbst nicht weiß, und dass es ihn noch nicht einmal besonders interessiert. Trump steht für "America first" und die Suche nach dem "besseren Deal". Er nutzt seine Position als Präsident des wirtschaftlich mächtigsten Landes, um mit der Weltwirtschaft zu experimentieren.

Tatsächlich ist seine Strategie gegenüber China und der EU doppelgesichtig. Zum einen will Trump mit Hilfe protektionistischer Zölle möglichst viele der in globale Wertschöpfungsketten verlagerten Jobs zurückholen. Das betrifft US-Konzerne wie zum Beispiel Apple, die ihre Produktion überwiegend nach China ausgelagert haben. Aber auch deutsche Autokonzerne mit Tochterfirmen in den USA. Diese, so bemerkte kürzlich Peter Navarro, Trumps handelspolitischer Berater, seien nicht viel mehr als Montagehallen. Nur 25 bis 35 Prozent der Wertschöpfung finde in Amerika statt, während die hochwertigen Autoteile in Deutschland oder Österreich hergestellt und in die USA importiert würden.

Zum anderen fordert Trump von seinen Handelspartnern, Zölle und nicht-tarifäre Handelshemmnisse abzubauen und kritisiert jeglichen Protektionismus als "unfair".

Die globalen Risiken der Trumpschen Konfliktstrategie sind nicht von der Hand zu weisen. Doch abgesehen davon stecken in seinen Experimenten durchaus interessante Ansätze. Zum Beispiel in der neuen Handelsvereinbarung mit Mexiko, die kürzlich vorgestellt wurde. Trump hatte ja im Wahlkampf versprochen, das seit 1994 bestehende Nafta-Freihandelsabkommen zwischen Mexiko, Kanada und den USA neu zu verhandeln, um Jobs zurückzuholen und einen "besseren Deal" zu erreichen.

Der neue Deal mit Mexiko sieht nun unter anderem vor, dass Autos nur dann zollfrei in die USA importiert werden können, wenn mindestens 40 bis 45 Prozent der Produktion mit Stundenlöhnen von mindestens 16 Dollar vergütet wurden. Der Marktzugang wird also von einem Mindest-Lohnniveau abhängig gemacht. Für Unternehmen wird damit ein Anreiz gesetzt, höhere Stundenlöhne zu bezahlen oder in Ländern mit höheren Lohnniveaus zu investieren. Bis jetzt bekommen Arbeiter in mexikanischen Autofabriken durchschnittlich etwa sieben Dollar, in den USA knapp 30 Dollar.

Trumps Handelspolitiker setzen hier einen erstaunlichen Kontrapunkt zur Logik der neoliberalen Globalisierung. Man muss sich an dieser Stelle einmal kurz vor Augen führen, wie die Anreizsysteme für Unternehmen in der gegebenen Welthandelsordnung aussehen.

Nach Jahrzehnten der Deregulierung und des globalen Abbaus aller möglichen "Handelshemmnisse", seien es nun Zölle, Subventionen, Verbraucherschutzgesetze oder Umweltauflagen, besteht für internationale Konzerne ein maximaler Anreiz, ihre Produktion in globalen Netzwerken zu organisieren.

Sie werden motiviert, Hungerlöhne, fehlende Arbeitsrechte oder Umweltgesetze, schwache Zivilgesellschaften und fragile staatliche Institutionen, dort wo sie zu finden sind, im Sinne ihrer Profitabilität auszunutzen, ihre Zwischenprodukte ohne Rücksicht auf Klimafolgen in riesigen Containerschiffen über die Weltmeere hin und her zu transportieren, um schließlich mit möglichst billigen Endprodukten auf den Märkten zu konkurrieren.

Im Zuge dieser Entwicklung sind in den USA seit dem Jahr 2000 fünf Millionen Industriearbeitsplätze verlorengegangen, der "Industriegürtel" in Bundesstaaten wie Michigan, Ohio oder Indiana verwandelte sich in einen "Rostgürtel". Gleichzeitig wuchs das amerikanische Handelsbilanzdefizit auf 862 Milliarden Dollar in 2017 an.

Beide Entwicklungen, die Auslagerung von Jobs und das Handelsbilanzdefizit, haben viel miteinander zu tun. Wenn Jobs in globale Produktionsketten abwandern, dann führt das dazu, dass mehr Zwischen- und Endprodukte importiert werden.

Nach Einschätzung von Experten ist ein großer Teil der US-Importe aus China darauf zurückzuführen, dass US-Unternehmen in China produzieren lassen. Wenn die US-Regierung amerikanische Konzerne dazu bringen kann, ihre Produktionen aus China zurückzuverlagern, schrumpft automatisch auch das Handelsbilanzdefizit.

Um das zu erreichen muss Trump jedoch zwangsläufig mit einer internationalen Handelsordnung in Konfrontation gehen, die darauf hinausläuft, Arbeits-, Sozial- und Umweltstandards weltweit gegeneinander auszuspielen.

Wir sehen hier das Paradox, dass ein Nationalist wie Trump, der eigentlich nur den besseren Deal für sein Land aushandeln will, beginnt, soziale Kriterien im Welthandel verbindlich zu verankern. Die Vereinbarung mit Mexiko kommt der Forderung linker Globalisierungskritiker entgegen, soziale Kriterien wirksam in Handelsverträge zu integrieren.

Bereits mit seinen Strafzöllen und der Drohung mit eskalierenden Handelskonflikten streut der US-Präsident Sand ins Getriebe der globalen Ausbeutungsketten - und macht sie dadurch unattraktiver. Dafür muss Trump noch nicht einmal alle angedrohten Zölle gegen China, die EU und andere Länder in Kraft setzen. Mit wiederholten Ankündigungen, glaubhaften Drohungen, im Sande verlaufenden Verhandlungsrunden und einer eskalierenden Rhetorik, wie Trump sie meisterlich beherrscht, entsteht eine Situation zunehmender Unsicherheit. So etwas mögen global aufgestellte Konzerne gar nicht. Für sie entsteht dadurch ein Anreiz, ihre Produktionsstätten dort anzusiedeln, wo ihre Märkte sind.

Wenn Trump mit seiner "Störung" der globalen Wertschöpfungsketten erfolgreich ist, wird die Produktion wieder stärker an die Verbraucher heranrücken. Binnenmarktorientierung und regionale Wirtschaftskreisläufe würden gestärkt. Das hätte auch umweltpolitisch positive Effekte. Denn mit der Entwicklung der globalen Produktionsketten hat auch der Handel mit Zwischen- und Endprodukten rasant zugenommen. Er ist mittlerweile einer der größten Treiber des Klimawandels. Etwa ein Viertel aller schädlichen Emissionen ist laut Unctad darauf zurückzuführen.

Damit sind wir beim zweiten Paradox der neuen US-Handelspolitik: Ausgerechnet ein US-Präsident, der dem Pariser Klimaabkommen den Rücken kehrte und für seinen umweltpolitischen Rollback berüchtigt ist, könnte so einen wichtigen Beitrag zur Klimapolitik leisten.

Das "Reshoring", also die Rückverlagerung von Produktionsstätten, ist indessen eine globale Tendenz, die schon seit Jahren Fahrt aufnimmt - auch ohne protektionistische Intervention. Nach Angaben der amerikanischen "Reshoring-Initiative" hat sich die Zahl der in die USA zurückverlagerten Arbeitsplätze seit 2010 bereits verzehnfacht. Trump handelt also im Einklang mit einem bereits existierenden globalen Trend und versucht, ihn zu beschleunigen.

Das betrifft nicht nur das Reshoring von Jobs. Die wirtschaftliche Globalisierung ist insgesamt an eine Grenze gestoßen. Ein Grund dafür sind die steigenden Löhne in China und anderen asiatischen Ländern. Dadurch schrumpfen die Kostenvorteile der globalen Netzwerke. Die stete Suche nach Ländern mit noch niedrigeren Löhnen und weniger staatlicher Regulierung ist nicht mehr erfolgversprechend.

Mit den neuen Automatisierungstechniken, mit Industrierobotern, 3D-Druckern und KI-Technologien, haben Unternehmen zudem neue Möglichkeiten, die global fragmentierte Produktion profitabel wieder zusammenzuführen. Der Trend geht dabei zur dezentralen, integrierten Produktion, die vorzugsweise dort stattfindet, wo die Konsumenten sind.

Entsprechend sinkt das Interesse an einer weiteren globalen Fragmentierung der Produktion. Die Auslandsinvestitionen sind laut OECD in 2017 um 18 Prozent geschrumpft. Sie waren ab 2002 steil angestiegen und markierten 2008 ein Hoch, das nach der Finanzkrise nicht wieder erreicht wurde. Seit 2011 ist auch die Fragmentierung der Produktion auf globaler Ebene rückläufig.

Die Weltwirtschaft befindet sich also an einem Wendepunkt von der neoliberal geprägten Globalisierung zu einer Phase der Deglobalisierung. Trump ist ein Phänomen dieser Übergangsphase, in der die alten Freihandelsstrategien nicht mehr funktionieren, aber auch noch nicht klar ist, wie eine neue Welthandelsordnung aussehen muss. In Trumps doppelgesichtiger Handelspolitik spiegelt sich diese Orientierungslosigkeit.

Der Harvard-Ökonom Dani Rodrik hat kürzlich in einem Artikel darauf hingewiesen, dass die Handelspolitik des Westens stets einer Grundannahme folgte. Durch den immer intensiveren Welthandel, so der Glaube, würden sich die unterschiedlichen nationalen Regulierungssysteme weltweit einander annähern. Das habe sich jedoch nicht bewahrheitet. Umgekehrt sei "die fortdauernde Auseinanderentwicklung der Wirtschaftssysteme ein Nährboden für Handelsspannungen geworden." Chinas "kreative" Industriepolitik sei dafür ein gutes Beispiel.

Tatsächlich spielt die Entwicklung Chinas in dieser Umbruchphase eine zentrale Rolle. Direkt nach der Finanzkrise 2008 wurde hier begonnen, die einheimische Wirtschaft stärker auf den Binnenmarkt zu orientieren und das Land aus der Rolle der globalen Werkbank herauszuführen. Die Pekinger Regierung setzte dabei auf eine Stärkung der Inlandsnachfrage durch Investitionen in ärmere Regionen und massive Lohnerhöhungen. Seit 2008 haben sich die Mindestlöhne in China fast verdreifacht. 2017 lagen sie in der Industrie bereits höher als in Brasilien oder Mexiko.

So wandelte sich China zum Vorreiter und Zugpferd der Deglobalisierung, ähnlich wie die USA im vergangenen Jahrhundert Zugpferd der Globalisierung waren.

Vergleicht man die wirtschaftspolitischen Orientierungen Donald Trumps mit denen der chinesischen Regierung, lassen sich erstaunliche Parallelen entdecken. Beide wollen die global fragmentierte Wertschöpfung wichtiger Produkte im Land bündeln. Beide streben nach größerer wirtschaftlicher Autarkie. Und beide praktizieren eine Industriepolitik mit protektionistischen Methoden, wenn auch mit sehr unterschiedlichen Instrumenten.

Dieser Gleichklang ändert allerdings nichts daran, dass China in den USA als gefährlichster globaler Konkurrent wahrgenommen wird. Mit dem neuen Regierungsprogramm "Made in China 2025" hat sich das Pekinger Regime tatsächlich ehrgeizige Ziele gesetzt. In zentralen Industriezweigen, einschließlich von Hightech-Branchen wie Elektroautos, Robotik und Industriemaschinen, strebt es weltweit führende Positionen an.

Die USA müssen damit rechnen, selbst in wirtschaftlichen Leitsektoren, in denen US-Konzerne weltweit führend sind, von chinesischen Unternehmen aus dem Feld geschlagen zu werden. Dazu kommt die verstörende Tatsache, dass China sich zwar in die globalen Märkte und in die WTO integriert hat, ohne jedoch eine völlige "Öffnung" für das Kapital und die weltweite Konkurrenz zuzulassen. Nach wie vor spielen staatliche Unternehmen und Subventionen eine sehr wichtige Rolle, ebenso wie erzwungene Technologietransfers und die Ungleichbehandlung ausländischer Investoren.

Verglichen mit China ging die EU nach 2008 exakt den entgegengesetzten Weg. Unter der Federführung der deutschen "Exportnation" wurden die überschuldeten Länder Südeuropas zu einer harten Austeritätspolitik, zu Lohnsenkungen, Massenentlassungen, Abbau von Arbeitsrechten und Sozialleistungen und zur Privatisierung öffentlichen Eigentums gezwungen.

Die Eurozone setzte insgesamt auf eine forcierte Außenhandelsorientierung und zwang die weniger konkurrenzfähigen Länder auf den Weg der "inneren Abwertung". Hatte die Eurozone noch in 2007 eine in etwa ausgeglichene Leistungbilanz, wies sie zehn Jahre später, 2017, einen Leistungsbilanzüberschuss von 388 Milliarden Euro auf. Ausgerechnet in einer Zeit der Deglobalisierung macht sich die EU also stärker denn je vom Außenhandel abhängig. Sie wird dabei zum Geisterfahrer einer Weltwirtschaft, in der die großen Wirtschaftsmächte darauf bedacht sind, einen Teil ihrer Importe durch eigene Produktionen zu ersetzen.

So ist es kein Wunder, dass die EU alles daran setzt, an der alten Freihandelspolitik festzuhalten. Ein Handelsabkommen mit Japan wurde kürzlich unterzeichnet, mit Mexiko, Vietnam, Singapur und dem südamerikanischen Wirtschaftsbündnis Mercosur wird verhandelt. Im Handelskonflikt mit den USA setzt die EU nun darauf, das alte westliche Bündnis und seine Freihandelsorientierung mit Hilfe eines gemeinsamen Feindes zu retten. Dieser Feind heißt China.

Seit Beginn der Trumpschen Strafzollpolitik kommen aus Brüssel die Rufe nach einer Rückkehr zum "Multilateralismus" und zu einer "regelbasierten Handelsordnung". Das klingt zunächst gut. Doch mittlerweile wird klar, dass Brüssel für eine "Reform der WTO" wirbt, die das zentrale Ziel verfolgt, China zu einer stärkeren Liberalisierung und Öffnung seiner Wirtschaft zu zwingen.

Die WTO soll derart "modernisiert" werden, dass sie, wie es Oliver Wittke, Staatssekretär im Bundeswirtschaftsministerium, ausdrückte, "den handelsverzerrenden Maßnahmen von nicht marktwirtschaftlich organisierten Ländern besser begegnen" kann. So soll Peking dazu gebracht werden, den staatlichen Einfluss auf die Industrie sowie staatliche Subventionen abzubauen, die Politik erzwungener Technologietransfers zu beenden und ausländischen Konzernen mehr Freiheiten zu gewähren.

Natürlich fehlt auch hier nicht die für den Westen so charakteristische Doppelmoral. Europa und die USA subventionieren ihre Landwirtschaft seit ewigen Zeiten. Industrieunternehmen wie beispielsweise Boeing und Airbus wurden mit Milliardenbeträgen staatlicher Gelder gefüttert. Historisch gesehen verdanken die westlichen Industrieländer ihren Aufstieg einer geschickten Mischung aus Liberalisierung und Protektion. Genau daran soll China nun mit Hilfe einer WTO-Reform gehindert werden.

Als Donald Trump mit seiner chaotisierenden Handelspolitik begann, wurde zunächst viel darüber spekuliert, dass China für die Europäer einer der neuen Bündnispartner gegen Trumps Erpressungsstrategie sein könnte, zusammen mit anderen Schwellenländern. Nun wird man eines Besseren belehrt. Die EU sucht den Schulterschluss mit Trump, um gemeinsam Front gegen China zu machen. Faktisch läuft das darauf hinaus, dass Europa auch von der US-Strafzollpolitik gegen China profitieren will. Denn nur mit diesen Strafzöllen, nicht mit Verhandlungen in der WTO, wird der entsprechende Druck auf Peking ausgeübt. Damit macht sich die EU zur Verbündeten einer Politik, die sie selbst immer wieder als gefährlich kritisiert.

Das kann nicht gut gehen. China wird sich auf diese Neuauflage des westlichen Kolonialismus nicht einlassen. Ebensowenig wie andere große Schwellenländer - Indien oder Brasilien. Zudem hat auch China einiges an Drohpotential zu bieten. Nach wie vor liegen hier für den Westen unverzichtbare Exportmärkte. Und als Inhaber von US-Staatsanleihen im Wert von 1,2 Billionen Dollar ist China der mit Abstand größte Gläubiger der USA. Auch damit lässt sich Druck ausüben. Der Schulterschluss der Europäer mit Trump vergrößert eher die Risiken eines eskalierenden Handelskrieges.

"Jedes vernünftige internationale Handelssystem", schreibt Dani Rodrik, "muss bei der Erkenntnis ansetzen, dass es weder praktikabel noch wünschenswert ist, den politischen Freiraum zu beschränken, den Länder haben, um ihre eigenen Wirtschafts- und Gesellschaftsmodelle zu entwerfen."

Wenn die EU Gegenspieler und Korrektiv zu Trumps Nationalismus sein will, sollte sie diese Erkenntnis beherzigen. Eine neue Welthandelsordnung, die nicht um jeden Preis Märkte und Regulierungen vereinheitlichen will, die auf Vielfalt setzt und den Mitgliedstaaten die nötigen politischen Freiräume gewährt, wäre die adäquate Antwort auf die weltwirtschaftlichen Umbrüche und die sich verschärfenden Handelskonflikte. Wenn man die Kriterien von Vielfalt und politischer Freiheit noch um soziale und umweltpolitische Zielsetzungen ergänzt, zeichnen sich die Umrisse einer zukunftsfähigen Welthandelsordnung ab.

Für eine solche Reform der WTO würden sich viele Bündnispartner finden, von den großen Schwellenländern über die Staaten des globalen Südens, die ihre Entwicklungschancen verbessern wollen, bis hin zu all den Regierungen und Organisationen, die sich für die Menschenrechte derer einsetzen, die im Zuge der neoliberalen Globalisierung unter die Räder gekommen sind.

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