UN-Pakte zu Flüchtlingen und Migration: Unterstützung vom EU-Parlament und Bundestag

Bundesregierung: Befassung des Bundestags mit Vertragswerken rechtlich "nicht erforderlich"; EU soll "andere Länder verurteilen", die nicht mitziehen, und "Führungsqualitäten" beweisen

Die in Vorbereitung befindlichen Globalen Pakte der Vereinten Nationen zu Flüchtlingen und Migration, der Global Compact on Refugees und der Global Compact for Safe, Orderly and Regular Migration, haben jetzt von zwei wichtigen Parlamenten Unterstützung erhalten: Am 18. April hat das Europäische Parlament in einer langen Entschließung den Vereinten Nationen Zustimmung signalisiert.

Am 19. April hat der Deutsche Bundestag im Rahmen einer Aktuellen Stunde auf Verlangen der AfD-Fraktion über das geplante UN-Regelwerk debattiert (Plenarprotokoll 19/26). Dabei stellten sich alle Parteien mit Ausnahme der AfD hinter die in Arbeit befindliche internationale Absichtserklärung.

Die UN-Vereinbarung soll, wie berichtet (siehe: Vereinte Nationen bereiten weltweite Pakte zu Flüchtlingen und Migration vor), im September der UN-Generalversammlung vorgelegt werden und im Dezember 2018 auf einer Konferenz in Marokko angenommen werden. Die ihr kritisch gegenüber stehende AfD-Fraktion im Bundestag hat dazu am 3. April eine Kleine Anfrage an die Bundesregierung gerichtet, die diese am 19.04. eher wortkarg beantwortete.

Nach wie vor bleibt aber der Eindruck, dass die UN-Pakte, die immerhin in Zukunft die weltweiten Flucht- und Migrationsbewegungen "managen" sollen, nicht die öffentliche und mediale Aufmerksamkeit erhalten, die ihnen ihrer politischen Bedeutung nach zustünden.

Die Bundesregierung selbst stellt in ihrer Antwort auf die Kleine Anfrage der AfD-Fraktion darauf ab, es handele sich nicht um einen völkerrechtlichen Vertrag, eine förmliche Befassung des Bundestags mit den geplanten UN-Absichtserklärungen sei daher keine juristische Pflicht.

Die Koordinierung der Position der Bundesregierung erfolgt unter Federführung des Auswärtigen Amts. (...)


Der Globale Migrationspakt soll rechtlich nicht bindend und damit kein völkerrechtlicher Vertrag im Sinne von Artikel 59 Absatz 2 Satz 1 Grundgesetz sein. Nationale Hoheitsrechte werden durch den Globalen Migrationspakt weder eingeschränkt noch übertragen. Rechtliche Verpflichtungen werden nicht begründet. Eine förmliche Befassung des Bundestages ist daher nicht erforderlich. Gleichwohl hat die Bundesregierung die Fraktionen des Bundestages jeweils über die Möglichkeit informiert, im Zuge der Erarbeitung des Globalen Migrationspakts an bisher stattgefundenen Konsultationen maßgeblicher Interessensträger in Genf und New York teilzunehmen. (...)


[auf die Frage: Wie will Deutschland der Sogwirkung des deutschen Sozialsystems gegenüber den Migrationswilligen begegnen?:] Der Globale Migrationspakt zielt gerade auf eine Stärkung sicherer, geordneter und regulärer Migration unter Betrachtung aller relevanten Faktoren. Die Bundesregierung unterstützt diese Zielsetzung und setzt sich in den Verhandlungen zum Globalen Migrationspakt auch dafür ein, irreguläre Migration zu reduzieren.

Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage des Abgeordneten Martin Hebner und der Fraktion der AfD

Trotzdem ist im Auge zu behalten, dass ein "Pakt" im Sinne eines soft law mit doch sehr detaillierten Vorschlägen zwischen potenziell rund 190 Staaten der Welt auch ohne Völkerrecht-Status konkrete politische Auswirkungen haben dürfte und nicht nur eine unverbindliche Ideensammlung darstellt.

Die Entschließung des aus rund 750 Abgeordneten bestehende Europäischen Parlaments vom 18. April 2018 begrüßt beide Teile des globalen Pakts ausdrücklich. Punkt 5 der Entschließung hält einleitend fest, "dass in den grundlegenden internationalen Menschenrechtsverträgen die Rechte aller Menschen, einschließlich Migranten und Flüchtlinge, unabhängig von ihrem Rechtsstatus, anerkannt und die Staaten verpflichtet werden, sie zu achten ..."

Zum Pakt für Flüchtlinge heißt es unter anderem, man fordere "alle Länder auf, sich zu einer gerechteren Teilung der Verantwortung für die Aufnahme und Unterstützung von Flüchtlingen weltweit zu verpflichten" und plädiere für "die Annahme eines weltweiten Mechanismus zur Aufteilung der Verantwortung".

Das EU-Parlament möchte, "dass eine solide und nachhaltige Unterstützung derjenigen Entwicklungsländer sichergestellt wird, die die meisten Flüchtlinge aufnehmen, und dass gewährleistet werden muss, dass Flüchtlingen dauerhafte Lösungen geboten werden, auch dadurch, dass sie in die Lage versetzt werden, sich selbst zu versorgen, und dass sie in die Gemeinschaften, in denen sie leben, integriert werden".

"Humanitäre Hilfe" dürfe "nicht kriminalisiert" werden, postuliert der Text, deshalb fordere man "größere Kapazitäten für die Suche und Rettung von Menschen in Not" und "dass die Unterstützung, die von privaten Akteuren und NRO geleistet wird, die Rettungsaktionen auf See und an Land durchführen, anerkannt wird".

Weiter sprechen sich die EU-Parlamentarier für eine "solide Entwicklung und Stärkung der die Neuansiedlung betreffenden Lösungen in dem Pakt" an und für "spezifische und koordinierte Zusagen, durch die der Umfang, die Größe und die Qualität der Neuansiedlungsprogramme festgelegt oder gesteigert wird, um den vom UNHCR ermittelten jährlichen weltweiten Neuansiedlungsbedarf zu decken".

Hier werden vor allem die EU-Mitgliedstaaten aufgefordert, ihren Teil zu leisten und "ihre Zusagen in dieser Angelegenheit zu erweitern". Nötig sei, "dass das Recht auf Familienzusammenführung geachtet wird".

Man bestehe "auf der Entwicklung sicherer und rechtmäßiger Wege für Flüchtlinge, zusätzlich zur Neuansiedlung, einschließlich humanitärer Korridore, humanitärer internationaler Visa, regionaler Systeme der Neuansiedlung und anderer ergänzender legaler Wege (wie etwa private Schirmherrschaft, Studienvisa, Stipendiensysteme für Flüchtlinge und flexible Visa-Regelungen), so dass Flüchtlinge Zielorte erreichen können, die über ordnungsgemäße und würdige Aufnahmebedingungen verfügen".

Zum zweiten Teil des geplanten Regelwerks, dem "Globalen Pakt für eine sichere, geordnete und reguläre Migration", erinnert das Europäische Parlament zustimmend daran, der Generalsekretär der Vereinten Nationen habe in seinem Bericht mit dem Titel Migration zum Nutzen aller gestalten hervorgehoben, "dass 'eindeutige Beweise dafür [vorliegen], dass Migration trotz vieler realer Probleme sowohl den Migranten als auch den Aufnahmegesellschaften einen wirtschaftlichen und sozialen Nutzen verschafft' und 'ein Motor des Wirtschaftswachstums [und] der Innovation' sein kann".

Man unterstütze rückhaltlos, "dass sich eine positive Sichtweise der Migration langfristig durchsetzt, und fordert EU- und internationale Informationskampagnen, durch die Aufmerksamkeit auf Belege gelenkt und ein Gegengewicht zu rassistischen und fremdenfeindlichen Tendenzen in unseren Gesellschaften geschaffen wird".

In Punkt 29 der Entschließung wird die EU von ihren Parlamentariern explizit aufgefordert, "Führungsqualitäten" bei der internationalen Organisation der Migration "an den Tag zu legen und andere Länder zu verurteilen, die aus den Verhandlungen ausscheiden oder erfolgreich darin sind, den Inhalt des endgültigen Pakts zu verwässern".

Die Parlamentarier bedauern in diesem Zusammenhang "zutiefst", "dass die Regierung der USA entschieden hat, ihre Beteiligung an den Verhandlungen über den globalen Pakt ... zu beenden". Die EU-Mitgliedstaaten, so ihre Vorstellung, müssten "ihrer Verantwortung als globalem Akteur gerecht (...) werden" und "vereint auftreten und mit einer Stimme sprechen", um ein "internationales System für Migrationsmanagement" zu unterstützen.

Diese Formulierungen könnten durchaus einen Keil in die EU treiben, denn es ist nicht auszuschließen, dass nicht alle Mitgliedstaaten Ende des Jahres mitziehen, die osteuropäischen nicht und Presseberichten zufolge wohl auch Dänemark nicht.

Mehr "rechtmäßige Wege für die Migration, auch auf der Grundlage realistischer Analysen des Arbeitsmarktbedarfs", könnten "irreguläre Migration eindämmen und zu weniger Todesfällen, weniger Missbrauch irregulärer Migranten durch Menschenschmuggler und weniger Ausbeutung irregulärer Migranten durch skrupellose Arbeitgeber führen".

Alle Länder sollten geeignete Maßnahmen ergreifen, um Menschenrechtsverletzungen und die Ausbeutung von Migranten in ihren eigenen Hoheitsgebieten - auch durch Arbeitgeber - zu verhindern.

Wichtig sei ebenso, für eine angemessene Unterstützung der freiwilligen Rückkehr und für die Wiedereingliederung von in ihre Heimatländer zurückkehrenden Menschen zu sorgen. Kinder sollten nur zurückgeführt werden, "wenn dies dem Kindeswohl entspricht". Abschließend empfiehlt die EU-Entschließung den Mitgliedstaaten der Vereinten Nationen, die Verabschiedung detaillierter nationaler oder subnationaler Aktionspläne in Erwägung zu ziehen.

Unter dem Strich knüpfen die EU-Parlamentarier nahtlos an den Geist der Vereinten Nationen an, vor allem in dem generellen Ansatz, Migration als prinzipiell auf jeden Fall modernes positives Phänomen für die Aufnahmegesellschaften und deren Wirtschaftsentwicklung zu werten.

Dabei dürfte eine Reihe von Ziele im Grundsatz unstrittig sein, so die Verhinderung von Menschenrechtsverletzungen, der Kampf gegen die Ausbeutung von Arbeitsmigranten, der Schutz von Flüchtlingen und Migranten, mehr Hilfe gerade für ärmere Nachbarländer, die viele Flüchtlinge beherbergen. Gleichzeitig lässt die Erklärung, wie die Pakte der UN selber, zahlreiche Leer-Stellen und bewegt sich so letztlich doch stark auf der Ebene eines abstrakten moralischen Appells.

Die Bekämpfung von Fluchtursachen scheint auch für die Europäer nicht unbedingt das Hauptanliegen zu sein, eher die faire Verteilung der Flüchtlinge und Migranten, selbst wenn einzelne Redner im Europaparlament und Bundestag diesen Aspekt durchaus ansprachen.

Vor allem bleiben in der Entschließung der Europaabgeordneten potenzielle problematische Auswirkungen auf die Aufnahmeländer und -regionen unterbelichtet. Die zentralen Fragen danach, wie viel mehr Migration es geben könnte, wie die großen Neuansiedlungsprogramme aussehen, von welchen Kostendimensionen für die wohlhabenderen Mitgliedstaaten die Rede ist, welche Schwierigkeiten sich daraus ergeben - in der Resolution wohl unter "viele reale Probleme" subsumiert - bleiben unbeantwortet.

Die Frage, welche Folgen der Pakt auf das Ausmaß kommender Migration hat und ob künftige Wanderbewegungen in ausgewählte Staaten und Regionen die nationale Souveränität der Staaten einschränken, wurde auch in der Aktuellen Stunde des Bundestags am 19. April verschieden eingeschätzt.

So sah der AfD-Abgeordnete Martin Hebner die Gefahr, das UN-Vertragswerk könnte "zu einem Signal für eine nie da gewesene Völkerwanderung werden, die vor allem in die Sozialsysteme Europas erfolgen wird". "Ein einheitlicher globalisierter Markt", sagt Hebner, "auch für Menschen, unbeschränkt durch nationale Regelungen, lässt sich nur nach Auflösung nationaler Identität erreichen".

Die Vertreter der anderen Parteien konterten, zum Teil heftig. Filiz Polat (Bündnis 90/Die Grünen) warf der AfD-Fraktion im O-Ton vor, sich "im Netzwerk der Rassisten in Europa" zu bewegen.("Sie führen hier die Verschwörungstheorien der White-Genocide-Bewegung über den großen Bevölkerungsaustausch mit Europa an.")

Menschenrechte, sagte Polat, gelten egal wo, egal wann und egal für wen, auch für einen Menschen, der nach Meinung von Beobachtern "irregulär migriert", erklärte Polat. "Dieser Pakt ist nur eine konsequente Weiterführung des Menschenrechtsschutzes."

Andreas Nick (CDU/CSU) betonte, es gehe der Bundesregierung "an keiner Stelle darum (...), staatliche Souveränitätsrechte einzuschränken". Kluge Einwanderungspolitik verringere die Attraktivität von illegaler und ungesteuerter Einwanderung. Gesteuerte Einwanderung müsse "nach festen, von den Zielländern festgelegten Kriterien erfolgen".

Nick räumte in diesem Kontext aber auch ein, dass die Versorgung und Unterbringung eines Flüchtlings in Europa "nach manchen Berechnungen mehr als das Hundertfache des Betrages (kostet), den man bräuchte, um ihm in der Region seiner Herkunft sichere Perspektiven zu eröffnen".

Christoph Matschie (SPD) hob hervor, es gehe ja um einen rechtlich nicht bindenden Pakt, sondern zunächst einmal darum anzuerkennen, "dass Wanderungsbewegungen (...) aufgrund von ökonomischen Hintergründen zur Geschichte der Menschheit dazugehören".

Die Sprecherinnen von FDP und Linke kritisierten demgegenüber die Unverbindlichkeit des Paktes. Linda Teuteberg (FDP) sagte, ein rechtlich unverbindliches Regelwerk werde Deutschland nicht weiter bringen, "sondern wir Deutschen, wir Europäer müssen da selbst mehr tun". Ähnlich kritisierte Ulla Jelpke (Die Linke), dass der Globale Pakt nur eine Übereinkunft darstelle, also keine völkerrechtliche Bindung haben werde. Die Linke werde sich für verbindliche internationale Abkommen zum Schutz von Flüchtlingen und Migranten und vor allen Dingen zur Bekämpfung von Fluchtursachen einsetzen.

Ein außenstehender Beobachter könnte den Eindruck gewinnen, dass die von den dominierenden Aspekten: Menschenrechte, Lebensperspektiven von Migrierenden und ökonomische Vorteile für Migranten und Aufnahmeländer geprägte Diskussion der Pakte (momentan noch?) auf internationaler und nationaler Ebene einen Bogen um konkrete Zahlen macht, die letztendlich die Basis für politische Strategien und Maßnahmen bilden.

UN-Generalsekretär António Guterres selber lässt in seinem Bericht "Migration zum Nutzen aller gestalten" jedenfalls außer Zweifel, es sei "wahrscheinlich, dass demografische Entwicklungen in Verbindung mit Faktoren wie den Auswirkungen des Klimawandels zu einer weiteren Zunahme der Migration beitragen werden" - was logisch betrachtet bedeutet, dass auch (kontinuierlich) mehr Kapazität für Flüchtlinge und Migranten in Aufnahmeländern nötig sein wird.

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