Weiter Uneinigkeit über Kontrolle des Internet

Der Internet Governance-Boxkampf geht weiter, nachdem die ITU-Generalversammlung wieder die besondere Rolle der Regierungen herausgestellt hat

Nachdem Anfang November 2006 das Internet Governance Forum (IGF) im griechischen Athen das Multistakeholder-Prinzip - d.h. das gleichberechtigte Zusammenwirken von Regierungen, Privatwirtschaft und Zivilgesellschaft - als ein Grundprinzip bei der Verwaltung des Internet bekräftigt hatte, hat nun Ende November die ITU-Generalversammlung im türkischen Antalya die besondere Rolle der Regierungen bei der Internetaufsicht herausgestellt. Der Internet Governance-Boxkampf geht also weiter.

Wer gedacht hatte das nach den in vierjährigen Verhandlungen erreichten Kompromiss zu Internet Governance auf dem WSIS-Gipfel in Tunis (November 2005) und dem erfolgreichen "Internet Governance Forum" (IGF) in Athen (November 2006) die hitzige Debatte über die Zukunft der Kontrolle und das Managements der Internet-Kernressourcen sich etwas abkühlt und in den Hintergrund rückt, der hat sich offensichtlich geirrt.

Der in Tunis und Athen bekräftigte Konsensus, dass das Internet keine zentrale Aufsicht benötigt und durch ein kollaboratives Zusammenwirken aller Stakeholder - Regierungen, Privatwirtschaft und Zivilgesellschaft - gemanagt werden soll, hat zwar weiter an Boden gewonnen, doch der Konsensus steht auf wackligen Füssen.

Das wurde erst jüngst bei der alle vier Jahre stattfindenden Generalversammlung der International Telecommunication Union (ITU) wieder sichtbar. Die zwischenstaatliche Regierungsorganisation, die Teil des UN-Systems ist, hat in einer Resolution ihren Anspruch erneuert, ein gewichtiges Wort bei der Zukunft der Internet Entwicklung mit zureden.

Das ist nicht neu. ITU hatte sich schon Mitte der 90er Jahre darum bemüht, die Kontrolle über die globale Internet Entwicklung zu bekommen. 1997 wurde in Genf ein "Memorandum of Understanding" unterzeichnet, dem neben der ITU auch die WIPO, die "International Trademark Association" (INTA) sowie die nicht.-staatlichen Internet Organisationen IANA, ISOC und IAB angehörten. Nach diesem MoU über neue generische Top Level Domains (gTLD) sollte die ITU die Rolle des "Depositars" spielen, damit also das Internet weitgehend einer UN-Organisation unterstellt werden.

Viele in der Internet-Community hatte damals dazu eine sehr kritische Haltung. Ihr Argument, dass man das Internet nicht nach den Regeln staatlich kontrollierter und regulierter Telekommunikation managen kann, war von der Sorge getrieben, die gerade erst neu gewonnen Freiheiten und Möglichkeiten des Cyberspace durch ein einengendes Rechtsregime wieder einzubüßen. Netzwerkphilosophien standen sich jenen gegenüber, die hierarchisch aufgebaute Systeme bevorzugten.

Die US-Regierung lehnte das MoU gleichfalls grundsätzlich ab und bremste bei der ITU-Generalversammlung im Oktober 1998 in Minneapolis die Ratifikation des Dokuments aus. Die damalige Außenministerin Madeleine Albright schrieb einen ärgerlichen Brief an ITU-Generalsekretär Pekka Tarjanne und warf ihm vor, er hätte eigenmächtig und ohne Konsultationen mit den ITU-Mitgliedsstaaten seine Unterschrift unter das MoU gesetzt. In Minneapolis musste daher die ITU mit ansehen, wie die US-Regierung einer Resolution zur Mehrheit verhalf, die das Prinzip der "private sector leadership" für Internet Governance festschrieb. Eine Woche nach der Konferenz in Minneapolis wurde die private Internet Corporation for Assigned Names and Numbers (ICANN) gegründet.

Der in Minneapolis neu gewählte ITU-Generalsekretär Utsumi hat sich nie mit dieser Niederlage abgefunden. Als im Jahr 2002 der Prozess des "Weltgipfels zur Informationsgesellschaft" begann und die ITU die Rolle des Hauptorganisators für WSIS übernahm, sah Utsumi darin eine gute Møglichkeit, die Frage der gouvermentalen Kontrolle des Internet wieder aufzuwerfen. Internet Governance wurde tatsächlich zu einem der heftigsten Streitpunkte im WSIS Prozess.

Die Idee aber, das Internet einer zwischenstaatlichen Regierungsorganisation zu unterstellen, fand schlussendlich auch im WSIS-Prozess keine Mehrheit. Die von UN-Generalsekretär Kofi Annan berufene Working Group on Internet Governance (WGIG) empfahl statt einer neuen Regierungsaufsicht das Prinzip des Multistakeholderismus und schlug anstelle der Schaffung einer neuen UN-Internetorganisation die Gründung einer offenen Diskussionsplattform vor. Das erste "Internet Governance Forum" fand mit großem Erfolg Anfang November 2006 in Athen statt. Über 1500 Experten aus allen Stakeholdergruppen nahmen daran teil (Eine Erfindung für die Globalpolitik).

Diejenigen, die sich eine stärkere Rolle von Regierungen bei der Internetaufsicht wünschten, fanden beim Tunis-Gipfel im November 2005 ihre Ansichten in dem etwas nebulösen Kürzel einer "enhanced cooperation" wieder. Mit diesem Begriff wurde in der Tunis-Agenda ein einzuleitender Prozess beschrieben, bei dem Regierungen und andere "involvierte Institutionen und Organisationen" effektivere Formen des Zusammenwirkens bei der Behandlung von Fragen von öffentlichem Interesse bei Internet Governance entwickeln sollen. Der Prozess der "enhanced cooperation" ist ziemlich nebulös, keiner weiß so richtig, was darunter zu verstehen ist.

Dieser Interpretationsspielraum wird nun von einigen Regierungen so ausgefüllt, dass sie darunter quasi das unter Regierungskontrolle zu stellende Herzstück von Internet Governance - die politische Dimension des technischen Managements der Internet-Kernressourcen - verstehen. Zwar gibt es dazu keinen Konsensu, aber nicht wenige Regierungen sehen in dieser Formulierung eine Einladung, weiter darüber nachzudenken, wie eine zwischenstaatliche Regierungsaufsicht über das Internet geschaffen werden kann.

In der von der ITU-Generalversammlung verabschiedeten Resolution 102 wird gleich siebenmal auf den Prozess der "enhanced cooperation" verwiesen. Und obwohl mindestens eben so oft Probleme im Zusammenhang mit Internet Domainnamen und IP-Adressen erwähnt werden, taucht ICANN kein einziges Mal in der Resolution auf. Noch verwunderlicher ist, dass die ITU im Jahr 2009 unabhängig vom IGF ein dem Internet gewidmetes eigenes "World Telecommucation Policy Forum" organisieren will, das der nächsten ITU-Generalversammlung, die im Jahr 2010 in Mexico City stattfindet, Empfehlungen geben soll.

Offensichtlich kalkulieren einige Regierungen in der ITU, dass sich das innovative "Internet Governance Forum" (IGF), dessen Mandat zunächst bis 2010 befristet ist, irgendwann tot redet und die ITU dann als eine Art Auffangbecken für die IGF-Restbestandteile fungieren kann. Man wird sehen, wie sich das IGF - 2007 in Rio de Janeiro, 2008 in New Dehli und 2009 in in Kairo - entwickelt. Die Resolution von Antalya ist auf alle Fälle jedoch eine Art Kampfansage an das IGF.

Der eigentlichen Herausforderung des Internet-Zeitalters - innovative Modelle zu entwickeln die auf dem Multistakeholder Ansatz basieren - hat sich die ITU dagegen verschlossen. Ein Vorschlag, die ITU zu erweitern und der Zivilgesellschaft und dem privaten Sektor größere Zugangsmöglichkeiten - wie z. B. beim IGF – einzuräumen, wurde so weit verwässert, dass am Schluss lediglich die Bildung einer Arbeitsgruppe übrig blieb, die die Frage des "Multistakeholderismus" in der ITU studieren soll, um dann eventuell der nächsten ITU-Generalversammlung im Jahr 2010 Empfehlungen für neue Entscheidungen zu geben. Das Kuriose an diesem Beschluss ist, dass diese Arbeitsgruppe ausschließlich aus Regierungsvertretern bestehen soll.

Natürlich muss man zunächst abwarten, wie ernst diese Beschlüsse von Antalya gemeint sind und wie realistisch sie sind, wenn sie mit der Wirklichkeit der alltäglichen Entwicklung des Internet konfrontiert werden. Viel wird auch davon abhängen, wie sich der neue ITU-Generalsekretär, der aus Mali stammende frühere Chef des ITU-Entwicklungssektors, Hammadoun Toure, positioniert.

Auf der anderen Seite sollten ICANN und die globale Internet Community, die zunächst durch den WSIS-Prozess und das IGF gestärkt wurde, die Botschaft aus Antalya ernst nehmen. Ambitionen staatlicher Kontrolle sollte vor allem durch eine überzeugende und erfolgreiche Sachpolitik der Boden entzogen werden.

Viel wird dabei auch davon abhängen, wie ernst es die US-Regierung mit ihrer verkündeten Absicht meint, bis zum Jahr 2009 auch die Restbestände einer unilateralen Aufsicht über ICANN abzubauen. Dass an der Ernsthaftigkeit dieser Absicht immer wieder Zweifel auftreten, ist nicht verwunderlich (Internet Governance: Die nächste Runde). Erst diese Woche wieder, als die US-Regierung das Abkommen zwischen ICANN und VeriSign über die .com-Registry ratifizierte, signalisierte das US-Handelsministerium erneut dem Rest der Welt, dass es dort, wo es um die "Kronjuwelen des Internet" und dessen "Sicherheit und Stabilität" geht, die US-Regierung sich die alleinige Entscheidungshoheit bewahren will.

Sollte die nächste US-Administration, die im Januar 2009 ins Weiße Haus einzieht, an dieser Linie festhalten, würde das jenen Kräften in der ITU Auftrieb geben, die schon immer dafür waren, das Internet einer internationalen Regierungskontrolle zu unterwerfen. Der Internet Governance-Boxkampf geht also weiter.

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