Weltthema Migration: Wo stehen wir?

Ein Kürzestüberblick

Migration ist heute eines der meistdiskutierten und dabei umstrittensten globalen Themen. Migrationsströme nehmen generell und in der Perspektive stark zu. Internationale Institutionen gehen weitgehend übereinstimmend davon aus, dass 2019 mehr als 250 Millionen Menschen Migranten oder Flüchtlinge sind; dass 750 Millionen kurzfristig migrieren würden, wenn sie könnten; dass die Zahl der Migranten bis 2050 auf mehr als 400 Millionen ansteigen wird; und dass bis 2100 die Zahl auf bis zu 2 Milliarden Migranten oder Migrationswillige anwachsen könnte.

Sowohl die Zahlen wie die zeitliche Projektion sind umstritten. Manche gehen von höheren Zahlen aus, andere erwarten eine frühere Steigerung wegen Umweltveränderung und Bevölkerungszunahme; andere glauben dagegen an eine gewisse Stagnation wegen Anti-Globalisierungs- und Renationalisierungstendenzen. Einigkeit herrscht bezogen auf stabile und kontinuierliche Zunahme in den kommenden Jahren.

Gründe dafür sind unter anderem: "Gefrorene" Kriege und Konflikte (frozen conflicts, das heißt Konflikte ohne mittel- bis langfristige Aussicht auf Lösung) nicht nur zwischen Staaten, sondern zunehmend auch auf Meso- und Mikroebene; wachsende Ungleichheit durch asymmetrische Globalisierungswirkungen; die für immer breitere soziale Schichten zugängliche Mobilität; und nicht zuletzt - immer bedeutsamer vor allem für die Bewegung von Süden nach Norden - die Umweltzerstörung sowie der Klimawandel.

Die zunehmenden Zahlen ergeben sich aber wesentlich auch aus Talente-, Berufs- und Wirtschaftswanderungen, die vom Abbau von Grenzen und von der Öffnung von Handels-, Finanz- und Wirtschaftsgrenzen sowie steigender Konkurrenz und Kooperation durch die Globalisierung begünstigt werden. Die globale Wissensgesellschaft braucht legale Migration mehr als vorherige Organisationsformen und ist in vielen Bereichen sogar zunehmend auf sie angewiesen.

Migration ist kein Objekt oder Zustand, sondern ein Prozess. Migration hat zahlreiche positive Implikationen und Folgen. Darunter sind geistige Öffnung und Kosmopolitismus; Zunahme an Toleranz und globalem Bewusstsein; Historisierung und vergleichende Relativierung absoluter Konzepte und Selbstverständnisse; kultureller Austausch und Zusammenarbeit sowie Abbau von Vorurteilen.

Analytiker wie Manfred Steger sehen die Entstehung einer Welt mit einem gemeinsamen Gewissen, in der die Mobilität von Ideen, Informationen und Menschen die Menschheit in ein neues Paradigma voneinander abhängiger Gerechtigkeitskreisläufe versetzt hat. Die Schattenseiten können Entwurzelung und kulturelle Verständnisschwierigkeiten sein, die bis ins Verhältnis von Bevölkerungsteilen zur Grundverfassung von Gesellschaften und sozio-kulturelle sowie historische Brüche hinein reichen können.

Migration trägt auch zur Ablösung globaler Städte aus ihren Umgebungen bei, wodurch ein Netz globaler urbaner Zentren entsteht, die mehr miteinander zu tun haben als mit ihren geographischen Verortungsländern. Globale Städte sind in der Mikro- und Meso-Ebene anders strukturiert (Saskia Sassen), was die Stadt-Land Dichotomie verstärken und oppositionelles Wählerverhalten auslösen kann.

Die Wahrnehmung von Migration sowohl durch die Migranten selbst wie durch die Empfängergesellschaften ist maßgeblich von Zahlen sowie von Prozessen der Einpassung versus Anpassung abhängig. Je mehr Menschen zugleich wandern, umso weniger ausgeprägt sind oft Prozesse der Einpassung sowie umso wahrscheinlicher ist die Entstehung von Gegengesellschaften. Das wird von populistischen Politikern ausgenutzt, die die Migrationsströme entweder zur Zivilisationsgefahr übersteigern, um mit Angst Politik zu machen; oder umgekehrt sie aus autoritären oder religiös definierten Gesellschaften für einen "demographischen Imperialismus" benutzen - und zum Beispiel in Reden öffentlich fordern, ihre Bürger im Ausland mögen möglichst viele Kinder kriegen, um die Aufnahmegesellschaften langfristig "zu übernehmen". Beides hat in den vergangenen Jahren zu einer Ideologisierung von Migration geführt. Rationale Politik dagegen fördert Migrationsströme zur Ausgleichung und Pazifizierung historischer Konflikte sowie zur Entwicklung von Gebieten und inter- und transnationalen Beziehungen.

Globalisierung und Zusammenprall der Kulturen

Ein erheblicher Anteil heutiger Migration erfolgt in geregelten Bahnen und auf der Grundlage internationaler Abkommen. Trotzdem besteht ein noch größerer Teil in irregulären oder gar illegalen Bewegungsformen, das heißt in solchen, die nicht innerhalb bestehender internationaler oder nationaler Regeln erfolgen. Das hat bei wachsenden Migrantenzahlen vor allem in den Rechtsstaaten des Westens in den vergangenen Jahren die Sorge um das Phänomen Migration verstärkt.

Bei Teilen der Bevölkerung entstand der Eindruck rechtsfreier oder nicht vollständig durch Recht kontrollierter Veränderungen, demgegenüber die Politik ohnmächtig erschien. Gemeinsam mit dem - und oft undifferenziert zum - zunehmenden globalen Tourismus, der heute die Grenzen des "Overtourism" erreicht, hat die Migration spätestens mit der Europäischen Migrationskrise seit 2015 die Wahrnehmung transnationaler Mobilität verändert - und mit ihr auch die Wahrnehmung der Globalisierung.

Analytiker wie Fareed Zakaria oder Alexander Betts und Paul Collier haben darauf hingewiesen, dass es in der Wahrnehmung vieler Menschen in den meisten Weltzivilisationen ein Unterschied ist, ob Güter oder Dienstleistungen transportiert werden oder ob Menschen in großer Zahl Grenzen überschreiten und Kulturkreis und Zivilisation wechseln. Denn Menschen bringen, anders als Güter oder Dienstleistungen, ihre Kulturen, Religionen und ihre Menschlichkeit mit - mit einer Vielfalt an Wirkungen sowohl positiver wie negativer Art. Das spricht nicht gegen die Menschen, sondern gegen politische Gleichgültigkeit oder Unterbewertung der menschlichen Dimension.

Die Rücksicht auf diese qualitativen Unterschiede stand lange nicht auf der Agenda der Globalisierungsbefürworter, weil wirtschaftliche Aspekte als Treiber globaler Entgrenzung eher einseitig im Vordergrund standen und die menschliche Komponente im Hintergrund blieb. Nicht zufällig definierte der damalige UNO-Generalsekretär Kofi Annan in seiner richtungsweisenden Rede am "Harvard University Weatherhead Center for International Affairs" 1998 die Globalisierung als Kombination finanz- und wirtschaftspolitischer mit technologischer Entgrenzung, die Wohlstand für alle angleichen und mittels Konkurrenz Preise senken und Niveaus auch in ärmeren Ländern an den Westen angleichen werde - ohne den menschlichen Faktor als Strukturdimension nennenswert hervorzuheben. Doch gerade die mit menschlicher Migration verbundene Sozial-, Habitus-, Bildungs- und Kulturmigration hat Ängste vor einem "Clash of Cultures", wie ihn Samuel P. Huntington in den 1990er Jahren voraussah, insbesondere in den entwickelten Gesellschaften verstärkt, die das bevorzugte "natürliche" Ziel der Migrationsströme sind. Allerdings hat die Rede von der Konfrontation der Kulturen deren Zusammenprall nicht nur abgespiegelt, sondern auch selbst aktiv mit herbeigeführt.

Die aus der Dichotomie von Hilfsbereitschaft und internationalem Recht einerseits und Angst vor Identitäts- und Systemverlust von Gesellschaft hervorgehende Polarisierung und Emotionalisierung in offenen Gesellschaften stand mit am Ursprung wichtiger politischer Richtungnahmen der vergangenen Jahre wie dem Aufstieg des Populismus. Dieser setzt wesentlich auf das bewusste Schüren von Ängsten vor der Migration, um seine gesellschaftspolitischen Ziele durchzusetzen. Dabei spielt er Imaginationen von Innen versus Außen gegeneinander aus. Er manifestierte sich unter anderem in der Rede von der "Elite-Globalisierung", aus deren Sicht westliche Eliten transnationale Massenbewegungen tolerierten oder förderten, ohne die Widerstände der Bürger ausreichend einzubeziehen. Daraus resultierte - gemeinsam mit anderen Effekten der Globalisierung wie wachsender Ungleichheit (Thomas Piketty) auch innerhalb der westlichen Gesellschaften - eine Krise der Demokratie. Sie übersetzte sich laut Theoretikern wie Larry Diamond in welthistorische Richtungnahmen unter anderem in die Wahl Donald Trumps in den USA oder der Brexit-Entscheidung - beide 2016, ein Jahr nach dem Höhepunkt der Migrationskrise 2015.

Das Ergebnis war eine Tendenz zum Systembruch mit der bisherigen Globalisierung hin zu Renationalisierung und Entglobalisierung; der Forderung nach neuen Grenzziehungen und Geltungsgrenzen von Migrations-Modellen; der Theorie einer neuen "globalen liberalen Ordnung", die aus voneinander unabhängigen "ökonomischen Nationalismen" bestehen soll (Steve Bannon); sowie der Theorie des "schwachen Kosmopolitismus" (weak cosmopolitanism) mitsamt einem "Vorrang der nationalen Mitbürger" (compatriot partiality), was zur Bewältigung großer ungeregelter Migrationsströme unter anderem von Oxford-Gelehrten wie David Miller propagiert wird.

Beim "weak cosmopolitanism" geht es um die Abschwächung offener Gesellschaft, die sich als grenzenlose Gesellschaft versteht, und des seit den 1990er Jahren vorherrschenden "starken Kosmopolitismus" zugunsten einer stärkeren Europäisierung und innereuropäischen Identitätsbildung. Dabei soll insbesondere die Europäische Union, die als eine der global offensten Gesellschaften gilt, in dieser Sichtweise auf die Stärkung von Außengrenzen angewiesen sein, um ihre innere Grenzenlosigkeit zu bewahren und zu konsolidieren.

Die Migrations-Herausforderung steht aber nicht nur europäisch, sondern global auf der Tagesordnung. Der wachsende Einfluss der Migrationsfrage auf die politischen Verhältnisse in allen offenen Gesellschaften, die sich - eben wegen ihrer Offenheit - zum Teil als "penetrierte Gesellschaften" oder "penetrierte Demokratie" wahrnehmen, hat den Aufstieg von illiberalen "gelenkten" Gesellschaften, Anti-Demokraten und Autokraten begünstigt und die Wahrnehmung des internationalen Rechts und der liberalen internationalen Ordnung verändert, welche nach dem Zweiten Weltkrieg maßgeblich vom Westen mit geschaffen wurde. Analytiker wie Yascha Mounk sprechen seitdem vom "(un)demokratischen Dilemma", das sich thematisch weitgehend rund um den Katalysator Migration exemplifiziert und abarbeitet.

Debatte um den "Globalen Pakt für Migration"

Deshalb hielten die Vereinten Nationen (UNO) und ihre "Internationale Organisation für Migration" (IOM) im Gefolge der New York Deklaration für Flüchtlinge und Migranten 2016 der UNO-Vollversammlung (New York Declaration for Refugees and Migrants 2016) über die Genfer Flüchtlingskonvention und das bestehende internationale Asylrecht hinaus einen "Globalen Pakt für sichere, geordnete und reguläre Migration" (Global Compact for Safe, Orderly and Regular Migration, GCM) sowie einen "Globalen Flüchtlingspakt" (The Global Compact on Refugees) für nötig, um ein besser abgestimmtes internationales System zu begründen; irreguläre in reguläre und ungeordnete in geordnete Migration zu verwandeln; sowie wachsende Asymmetrien zwischen Aufnahme- und Nichtaufnahmeländern (formalen und faktischen) zu vermeiden oder abzuschwächen.

Der "Globale Pakt für Migration" (Kurztitel) wurde am 9. Dezember 2018 von der Mehrheit der UNO-Mitgliedsstaaten in Marrakesch, Marokko unterzeichnet. Dafür stimmten 152 Staaten, dagegen 5, 12 enthielten sich, 24 stimmten nicht ab. Seine Richtlinien bilden heute die informellen, rechtlich nicht oder nur indirekt bindenden - nämlich voraussichtlich mittels "soft power" Präzedenzfälle informierenden - Rahmenrichtlinien globaler Migration.

Nicht nur wegen seines Namens ("für" statt "über"), sondern auch wegen seiner Emphase der Menschenrechte in der Migrationsfrage gehörte der Pakt allerdings von Anfang an zu den umstrittensten, polarisierendsten und am emotionalsten diskutierten Dokumenten der modernen internationalen Gemeinschaft. Von dieser Debatte hat sich auch der globale Populismus genährt und sie für eigene Zwecke benutzt. Die emotionale Polarisierung zeigt zum Beispiel die Tatsache, dass viele klassische Einwanderungs- und Aufnahmeländer diesen Pakt nicht unterzeichnet haben, darunter die USA und Australien, die angesichts der wachsenden Migrationsströme in der Migrationsfrage seit einigen Jahren einen restriktiven und konservativen Standpunkt vertreten. Auch gesellschaftspolitisch Wohlfahrts- und progressistisch ausgerichtete Länder wie die Schweiz, Österreich und Italien sowie weitere wie Israel, Polen (das mehr als 1 Million Ukrainer aufgenommen hat), Ungarn, Slowakei, Bulgarien, Chile, Estland und Lettland unterzeichneten den Pakt nicht. Diese Länder befürchten im wesentlichen, dass durch wachsende Migration ihre bisherigen kulturellen und damit auch gesellschaftlichen Grundlagen unterwandert werden, auf denen Demokratie, offene Gesellschaft und Lebensstil aufruhen.

Die Mehrheit der UNO-Länder befürchtet das jedoch nicht, und die Europäische Kommission (EC) unter Leitung von Luxemburgs Jean-Claude Juncker hat die Unterzeichnung in offenem Konflikt mit den USA und einigen ihrer Mitgliedsstaaten ausdrücklich empfohlen.

Einig sind sich die Experten zumindest in einem: Wenn Migration international langfristig gelingen und zu neuen Integration statt neuen Trennungen führen soll, müssen Sorgen sowohl der Bürger in den Geberstaaten wie in den Empfängerstaaten - seien sie nun berechtigt oder nicht - Ernst genommen werden. Bürger in Geberstaaten sehen oft einen Aderlass an Jugend und Talent, der ihre eigene Entwicklung beeinträchtigt. Bürger in Empfängerstaaten sorgen sich eher vor Strukturveränderungen in sozialer, kultureller und zivilreligiöser Dimension. Die Sorge von Empfängerstaaten hat oft auch mit Religionsmigration und Religionskonflikten zu tun, wobei sich aus Sicht der Nichtteilnahmeländer die Frage stellt, ob alle Migrantenreligionen mit den Grundlagen offener Gesellschaft vereinbar sind.

Bewältigung der Migrationsthematik in Zeiten zunehmender globaler Massenmobilität

Diese Fragen gehören zu den schwierigsten der heutigen Weltgemeinschaft - wie die gesamte Migrationsthematik in Zeiten zunehmender globaler Massenmobilität. Die wichtigsten Unterscheidungen, die heute zur Bewältigung dieser höchst komplexen Frage herausgearbeitet werden, sind die zwischen legaler und illegaler Massenmigration; zwischen formellen und informellen Akteuren; zwischen Flüchtlingen und Migranten; zwischen Konfliktmigranten und Wirtschaftsmigranten; zwischen Arbeits-, Wirtschafts-, Umwelt- und Wohlfahrtsmigranten; zwischen auseinanderdriftenden Definitionen von Migration und Flucht.

Bei all diesen Unterscheidungsversuchen findet eine starke Polarisierung statt. Im allgemeinen tendiert die politische Rechte dazu, beide Pole eher streng voneinander zu unterscheiden (Motto: "Flucht und Migration sind nicht dasselbe"); die politische Linke dazu, sie eher als ein und dasselbe zu verstehen, da ihre sozio-ökonomischen Grundlagen oft ähnlich seien (Motto: "Jeder, der sich aus verschiedenen Gründen gezwungen sieht, seine Heimat zu verlassen, ist ein Flüchtling und verdient den höchsten Schutzstatus"). Auch zwischen verschiedenen Ableitungen, Definitionen und Abgrenzungen von Asyl und humanitärem Schutz fallen die Lager in ethischen und Umfang-Erwägungen ebenfalls immer stärker zwischen links und rechts auseinander. Deshalb führt die Migration heute zu einer neuen politischen Polarisierung, zur Schärfung der Unterschiede zwischen politischen Lagern und zur Verstärkung des politischen Bewusstseins und Kampfes, darunter auch zwischen den Volksparteien offener Gesellschaften.

In der Definition all dieser Fragen herrscht nicht nur Uneinigkeit zwischen Staaten und den politischen Lagern innerhalb von Staaten, was dazu beiträgt, die Ränder des politischen Spektrums zu stärken und die Mitte auszudünnen. Sondern sie herrscht auch - wohl erstmals in dieser Schärfe seit den 1990er Jahren - zwischen verschiedenen Staaten und Nichtregierungsorganisationen (NGOs), deren Ansichten und Handhaben in der Migrationsfrage auch im Rahmen der "konservativen Wende" innerhalb der offenen Gesellschaften, die die vergangenen Jahre gekennzeichnet hat, weiter als bis zu Beginn der Migrationskrise auseinandergehen. Im Gefolge der globalen Migrationskrise sank das Vertrauen der Bürger in beide: NGOs und Staaten, stärker jedoch in NGOs.

Die Perspektive zur Vermeidung von Brüchen, zur Entkräftung des Populismus, zur "Vermittung" der Debatte, zur Rettung einer "multilateralen" globalen Governance, zum rationalen Umgang sowie zum Ausgleich zwischen Über- und Untertreibungen liegt in stärkerem Dialog und Kompromissbereitschaft; verbesserter Kontextualisierung und Bedarfserhebung und -orientierung; stärkerer Kommunikation sowohl positiver wie negativer Effekte, Vor- und Nachteile; einer Schwächung politischer Korrektheit und Paradigmen zugunsten der vorurteilslosen Berücksichtigung aller Gesichtspunkte; der aktiven Arbeit an einem "glocaleren" Bewusstsein; sowie der stärkeren Ausdifferenzierung und Gründung von Migrationspolitiken auf Daten und Fakten, die ausdifferenzierter und umfassender erhoben werden müssen.

Dabei geht es auch um die Diskussion um Erhebungsumfänge und Erhebungsmethoden. Notwendig ist auch eine Reform oder gar Revision des bisherigen globalen Imaginären. Nicht zuletzt sollte die Migrationsfrage als ein Hauptthema in den Bürgerkundeunterricht sowie in die allgemeine Schulbildung aufgenommen werden, vorrangig als Teil eines neu zu schaffenden Schulfaches "Globalisierung".

Roland Benedikter ist Co-Leiter des Center for Advanced Studies von Eurac Research Bozen und Forschungsprofessor für multidisziplinäre Politikanalyse am Willy Brandt Zentrum der Universität Wroclaw-Breslau.

(Roland Benedikter)