Wie beseitigt man Rückführungshindernisse?

Die Zuwanderung nach Deutschland findet nicht statt, fast alle Asylanträge werden abgelehnt: Trotzdem fordert ein Evaluierungsbericht der Bundesregierung eine weitere Verschärfung der gesetzlichen Bestimmungen

Am 1. Januar 2005 trat nach langen und zähen Verhandlungen das Zuwanderungsgesetz in Kraft, mit dem das deutsche Ausländerrecht grundlegend reformiert werden sollte. Durch die unterschiedliche Machtverteilung in Bundestag und Bundesrat musste sich schon damals eine große Koalition bilden, die ihre Ziele dann aber doch unmissverständlich definierte.

Das Gesetz dient der Steuerung und Begrenzung des Zuzugs von Ausländern in die Bundesrepublik Deutschland. Es ermöglicht und gestaltet Zuwanderung unter Berücksichtigung der Integrationsfähigkeit sowie der wirtschaftlichen und arbeitsmarktpolitischen Interessen der Bundesrepublik Deutschland.

Zuwanderungsgesetz

Wer auf ein klares politisches Bekenntnis oder gar die Vision einer friedlichen Koexistenz unterschiedlicher Bevölkerungsgruppen gehofft hatte, sah sich 107 Paragraphen lang enttäuscht, kehrte schließlich wieder zum aller ersten zurück und musste hier mit einem vergleichsweise bescheidenen Zugeständnis vorlieb nehmen.

Das Gesetz dient zugleich der Erfüllung der humanitären Verpflichtungen der Bundesrepublik Deutschland.

Zuwanderungsgesetz

Erfolgsmodell mit punktuellem Optimierungsbedarf

Im Koalitionsvertrag zwischen CDU/CSU und SPD wurde dann im November 2005 eine Evaluierung vereinbart, von der sich beide Parteien weitergehende Erkenntnisse darüber versprachen, „ob die mit dem Zuwanderungsgesetz verfolgten Ziele erreicht worden sind und ob ggf. Verbesserungsbedarf besteht.“

Zu diesem Zweck wurde im Bundesministerium des Innern ein sogenannter „Praktiker-Erfahrungsaustausch“ durchgeführt, nachdem alle Innenministerien und die entsprechenden Senatsverwaltungen über ihre Erfahrungen mit den neuen Bestimmungen berichtet hatten. Auch Interessenvertretungen in Deutschland lebender Ausländer, Kirchen und Nichtregierungsorganisationen gab das Ministerium Gelegenheit, ihre Sicht der Dinge darzustellen.

In den vor wenigen Tagen veröffentlichten Evaluierungsbericht sind die von der Einschätzung der Bundesregierung abweichenden Stellungnahmen allerdings nicht eingegangen. Sie wurden in zwei Anlagebänden (Band 1; Band 2) gesondert veröffentlicht. Wer sich hier einen Überblick verschaffen will, darf gut 1.000 Seiten durchblättern, während der Regierungsbericht schnell auf den Punkt kommt.

Das Zuwanderungsgesetz hat sich grundsätzlich bewährt. Die mit dem Zuwanderungsgesetz verfolgten Ziele wurden, soweit es gesetzgeberisch möglich ist, erreicht. Nur punktuell besteht Optimierungsbedarf.

Evaluierungsbericht

Diese Schlussfolgerung ist umso bemerkenswerter, als die Untersuchung der mit dem Zuwanderungsgesetz eingeführten Integrationskurse, die extern von der Firma Rambøll Management durchgeführt wird, erst Ende des Jahres vorliegt und einige zentrale Fragen noch gar nicht beantwortet werden können. Im Ministerium freut man sich aber schon einmal prophylaktisch, dass die Kurse offenbar von einer großen Anzahl „Bestandsausländer“ in Anspruch genommen werden. Auch sonst wissen die Mitarbeiter von Bundesinnenminister Wolfgang Schäuble (CDU) vorwiegend Positives zu vermelden. So läuft Deutschland ganz offenbar nicht Gefahr, von Flüchtlingen aus aller Herren Länder überrannt zu werden.

Die Ausweitung des Flüchtlingsschutzes auf Fälle nichtstaatlicher Verfolgung und die Klarstellung bei der geschlechtsspezifischen Verfolgung in § 60 Abs. 1 AufenthG hat sich bewährt. Die vor Inkrafttreten von Kritikern geäußerte Befürchtung, diese Verbesserungen des Flüchtlingsschutzes würden zu einem sprunghaften Anstieg der Asylbewerberzahlen führen, haben sich nicht bewahrheitet.

Evaluierungsbericht

Wenig Asylanträge und kaum Zuwanderung

Tatsächlich ist das genaue Gegenteil der Fall, denn die Zahl der Asylanträge nimmt seit geraumer Zeit deutlich ab. 2005 wurde mit 28.914 Gesuchen der niedrigste Stand seit 20 Jahren gezählt, und von den 16.765 Entscheidungen, die das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge im ersten Halbjahr 2006 zu treffen hatte, fielen nur 158 zugunsten der Antragsteller aus. Die Anerkennungsquote liegt damit aktuell bei unter einem Prozent. Ähnlich sieht es im Bereich der Zuwanderung aus, wo sich das Interesse an Deutschland ebenfalls in überschaubaren Grenzen hält. Bei der Vorstellung des Migrationsberichtes 2005 stellte Innenminister Schäuble freimütig fest, „dass die Zuwanderung nach Deutschland deutlich zurückgeht“. Die Zahlen, Daten und Fakten lassen allerdings auch keine anderen Schlüsse zu.

Der Wanderungsüberschuss der Ausländer beträgt +55.217 Zuzüge. Damit wurde im Jahr 2004 sowohl insgesamt als auch bei ausländischen Staatsangehörigen der niedrigste Wanderungsüberschuss seit 1998 registriert. Damals sind mehr Ausländer aus Deutschland fort- als zugezogen. Während die Zahl der Zuzüge gegenüber 2003 nur leicht angestiegen ist (um 1,5%), hat sich die Zahl der Fortzüge gegenüber dem Vorjahr deutlich erhöht (um 11,4%).

Migrationsbericht 2005

“Beseitigung von Rückführungshindernissen“

Gleichwohl denkt das Bundesministerium des Innern offenbar über eine weitere Verschärfung der Bestimmungen nach. Laut Evaluierungsbericht verhindert das Zuwanderungsgesetz den Missbrauch der Vorschriften zum Familiennachzug nur unzureichend und begünstigt so Schein- und Zwangsehen oder Scheinvaterschaften. Nachholbedarf gibt es aber auch im gesamten Bereich der Kriminalitäts- und Terrorismusbekämpfung. Hier steht die „Beseitigung von Rückführungshindernissen“ ganz oben auf der Tagesordnung. Die Ausweisungsgründe sollen umfassender angelegt und die Rechtswege gleichzeitig deutlich verkürzt werden.

Der Freistaat Bayern, wo die Arbeitsgruppe BIRGiT (Beschleunigte Identifizierung und Rückführung von Gefährdern aus dem Bereich des islamistischen Terrorismus/Extremismus) schon seit Oktober 2004 aktiv ist, dient einmal mehr als Vorbild in Sachen wehrhafter Demokratie. Berlin schickt unter expliziter Berufung auf die AG BIRGiT nun das „Gemeinsame Analyse- und Strategiezentrum illegale Migration“ (GASIM), das fast zeitgleich mit dem Evaluierungsbericht vorgestellt wurde, auf Verbrecherjagd. Bundeskriminalamt, Bundespolizei, das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge, die Finanzkontrolle Schwarzarbeit, der Bundesnachrichtendienst, das Bundesamt für Verfassungsschutz und das Auswärtige Amt sollen eng zusammenarbeiten, wenn es darum geht, kriminellen Migranten das Handwerk zu legen.

Aufgaben des Zentrums sind insbesondere die Sammlung und Zusammenstellung aller verfügbaren Erkenntnisse auf dem Gebiet der illegalen Migration, die strategische und operative Auswertung, die Erstellung von Lagebildern, die internationale Zusammenarbeit sowie die Analyse von Zusammenhängen der illegalen Migration mit allgemeiner und organisierter Kriminalität, illegaler Beschäftigung und Missbrauch von Sozialleistungen sowie die Initiierung und Unterstützung von Ermittlungsverfahren und der Aufbau und die Wahrnehmung einer Frühwarnfunktion.

Evaluierungsbericht

Zuwanderer unter Generalverdacht

Die nahe Zusammenstellung so unterschiedlicher Themenfelder kann kein Zufall sein. Gleiches gilt für die Wortwahl sämtlicher Verlautbarungen, die Linksfraktionsvize Petra Pau nicht ganz zu Unrecht zu der Feststellung veranlasste, Einwanderungswillige würden in Deutschland „vorrangig als wirtschaftliche Lückenbüßer und als potenzielle Terroristen“ behandelt. Dieser Tonfall missfällt auch den beiden großen Kirchen, die sich in einer gemeinsamen Erklärung deutlich von dem Evaluierungsbericht distanzierten.

Dieser Bericht ist allerdings ebenso wie die gesellschaftliche und politische Diskussion um Integration leider an vielen Stellen von Misstrauen und der Forderung nach Sanktionen geprägt. Eine erfolgreiche Integration bedarf indes eines gesellschaftlichen Klimas, das Zuwanderung und Integration als Chance für unser Land ebenso wie für die Zuwanderer begreift. (...) Generell stimmt es uns besorgt, dass der Bericht, gerade auch in seinen Ausführungen zum Familiennachzug, ein Misstrauen gegenüber den betroffenen Menschen erkennen lässt. So werden vorgeschlagene Beschränkungen des Schutzes von Ehe und Familie wiederholt damit begründet, dass die bisher geltenden günstigeren Regelungen zum Missbrauch einladen. Belege für solch missbräuchliche Inanspruchnahme fehlen jedoch weitgehend.

Prälat Stephan Reimers, Bevollmächtigter des Rates der Evangelischen Kirche in Deutschland, und Prälat Karl Jüsten, Leiter des Kommissariates der deutschen Bischöfe

Beide Kirchenvertreter bedauerten, dass ihre oft geäußerten Forderungen bei der Evaluierung des Zuwanderungsgesetzes „weitgehend unberücksichtigt“ blieben, und bemängelten insbesondere, dass der Ehegattennachzug vom Erreichen eines Mindestalters von 21 Jahren und einem Nachweis deutscher Sprachkenntnisse vor der Einreise abhängig gemacht werden soll. Überdies könne nicht akzeptiert werden, wenn Ausländer in Schleswig-Holstein oder Rheinland-Pfalz größere Chancen auf eine unbefristete Aufenthaltsgenehmigung hätten als beispielsweise in Hessen oder Baden-Württemberg. Schließlich kritisierten Reimers und Jüsten das Vorhaben, auf eine bis dato obligatorische Ankündigung der bevorstehenden Abschiebung zu verzichten, so dass die betroffenen Menschen praktisch jeden Tag mit ihrer Ausweisung rechnen müssten und schweren psychischen Belastungen ausgesetzt seien. Julia Duchrow, die Asylexpertin von amnesty international befürchtet aus eben diesen Gründen in naher Zukunft eine restriktive Interpretation des Zuwanderungsgesetzes, das so „zur Ruine seiner selbst“ werden könnte.

Ein „fast“ historisches Ereignis und die Rückkehr zur bundesdeutschen Normalität

Die alten Fronten sind also wiederhergestellt – wenige Tage nachdem sich Angela Merkel „außerordentlich zufrieden“ mit dem Mitte Juli einberufenen „Integrationsgipfel“ gezeigt hatte und überdies der festen Überzeugung war, da habe ein „fast historisches Ereignis“ stattgefunden. Noch erinnern sich die betroffenen 150.000 bis 200.00 Ausländer, die seit vielen Jahren ohne eindeutigen Rechtsstatus in Deutschland leben, auch an die Ankündigung des Bundesinnenministers, ihnen endlich ein sicheres Bleiberecht zu garantieren. In dem Evaluierungsbericht ist davon allerdings nur sehr bedingt die Rede, denn eigentlich macht sich das Innenministerium Sorgen um den Pull-Effekt und die ökonomische Gesamtlage.

Es ist zu befürchten, dass weitere Ausreisepflichtige, die sich erst seit kürzerer Zeit hier aufhalten, ihrer Ausreiseverpflichtung nicht nachkommen und in der Hoffnung auf weitere Bleiberechtsregelungen ihren Aufenthalt weiter hinauszögern werden. Eine allgemeine Bleiberechtsregelung würde zudem keinen positiven Schlussstrich ziehen, sondern – gegründet auf die Hoffnung auf eine erneute Bleiberechtsregelung – einen weiteren Anreiz für unerwünschte Zuwanderung nach Deutschland schaffen und zwangsläufig damit einhergehende Schleusertätigkeit mit sich bringen. Entsprechende Sogeffekte von Bleiberechtsregelungen und Legalisierungen haben sich wiederholt in anderen europäischen Ländern gezeigt. In Anbetracht der wirtschaftlichen und arbeitsmarktpolitischen Schwierigkeiten, in denen sich Deutschland derzeit befindet, ist es fraglich, ob eine großzügige Bleiberechtsregelung in der Bevölkerung allgemein akzeptiert wird.

Evaluierungsbericht

Wer sich darüber hinaus die Erklärung von Hans-Peter Uhl, immerhin innenpolitischer Sprecher der CDU/CSU-Bundestagsfraktion, zu Gemüte führt, darf durchaus an der Ernsthaftigkeit des Ministervorschlags zweifeln. Unter dem hemdsärmeligen Titel „Die Kirchen sollten nicht über den Wolken schweben“ präsentiert sich Uhl als tapferer Streiter gegen alle wesentlichen Heimsuchungen der modernen Welt.

Der Evaluierungsbericht zum Zuwanderungsgesetz orientiert sich an den Erfahrungen der Praktiker in den Ausländerbehörden. Danach sind Nachbesserungen nur dort nötig, wo es zu Missbrauch und Fehlentwicklungen gekommen ist. Hierzu zählen Scheinehen gegen Bezahlung, der Ehegattennachzug zu Sozialhilfeempfängern, hartnäckige Verweigerung von Integrationsleistungen bei gleichzeitigem Bezug von Sozialhilfe, die nachhaltige Täuschung des Staates zur Erlangung einer Aufenthaltsduldung etc.

Hans-Peter Uhl

Messerscharf erkennt der stramme Parteisoldat, dass die „wirtschaftlichen und arbeitsmarktpolitischen Interessen der Bundesrepublik“, die das Zuwanderungsgesetz vorrangig schützen sollte, hier in empfindlichster Weise tangiert werden.

Wir haben in Deutschland bereits genug Parallelgesellschaften, die wir durch nachholende Integration für viele Millionen Euro aufbrechen müssen. (...) Für eine Bleiberechtsregelung sollte man dann eintreten, wenn bei den Begünstigten damit nicht ein Bleiberecht in der Sozialhilfe, sondern in regelmäßiger Arbeit einhergeht.

Hans-Peter Uhl

Von einem gesellschaftlichen Klima, „das Zuwanderung und Integration als Chance für unser Land ebenso wie für die Zuwanderer begreift“, ist Deutschland ganz offenbar noch sehr weit entfernt. (Thorsten Stegemann)

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